I SA/Wa 101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Banasiewicz Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim- Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa solidarnie na rzecz A. K., J. K. i K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] zezwalającą na niezwłoczne zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy przebudowy jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] [...], stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...] [...], zapisane w KW nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa i oddane w użytkowanie wieczyste J. K., A. K., K. K. oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Infrastruktury poniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Przebudowa jednegojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 7 czerwca 2002 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., przeznaczonej pod budowę pasów drogowych drogi krajowej nr [...], obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia 31 maja 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i o wydanie decyzji z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, zwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. i J. K. oraz K. K. oznaczonej jako ww. działki nr [...], [...], [...], [...] – przeznaczonej pod przebudowę jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu [...]. Pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] zezwolił wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Wojewody [...] pełnomocnik A. i J. małżeństwa K. oraz K. K. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury. W odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż zdaniem pełnomocnika wydanie decyzji o zajęciu gruntu opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, spowodowało wejście przedstawicieli wnioskodawcy na przedmiotową nieruchomość i wykonanie prac ziemnych sprzecznych z słusznym interesem A. i J. małżeństwa K. oraz K. K. Ponadto rażące naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nadanie decyzji o zajęciu nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo iż prawem wymagane przesłanki nadania przedmiotowego rygoru nie istniały. Powołując się na ww. zarzuty pełnomocnik użytkowników wieczystych spornej nieruchomości wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, oz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Grog Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykonania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W piśmie z dnia 31 maja 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniosła o wydanie w trybie art. 17 powołanej ustawy decyzji o zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazanej we wniosku i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wskazała, iż niezwłoczne zajęcie jest niezbędne ze względu na przedłużająca się procedurę pozyskiwania niniejszej nieruchomości, natomiast istnieje potrzeba realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA (grand – darowizna). Przetarg na wykonanie całości zadania na odcinku drogi [...] został już rozstrzygnięty oraz została podpisana umowa z wykonawcą, jednak nie został przekazany plac budowy, co powoduje opóźnienie w realizacji robót drogowych oraz roszczenia wykonawcy wobec niemożności wejścia na teren. Niedotrzymanie harmonogramu robót spowoduje cofniecie środków z ISPA na to zadanie i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju. Inwestycja ma istotne znaczenie z uwagi na interes społeczny i narodowy. Uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma kluczowe znaczenie z uwagi na potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej z Funduszu ISPA na finansowanie tego zadania. Droga krajowa nr [...] na odcinku [...] jest najbardziej obciążona ruchem i z tego względu odcinek ten winien być realizowany w pierwszej kolejności. Przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na tym odcinku pogarsza sytuację komunikacyjną w rejonie Krakowa. Budowa może być rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) może być wydane wyłącznie inwestorowi, który wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co uzasadnia nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem wniosek pełnomocnika o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji w trybie art. 135 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. Biorąc pod uwagę wskazane argumenty organ odwoławczy uznał decyzję Wojewody [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. za zasadną. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż odnoszą się one w swej istocie do postępowania wywłaszczeniowego i wykraczają poza zakres niniejszego postępowania – w przedmiocie udzielenia inwestorowi zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy badając legalność wydania decyzji w tym przedmiocie, bada przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i w tym zakresie dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dodatkowo organ drugiej instancji podkreślił, iż utrzymanie w mocy zakwestionowanej decyzji nie kończy samego postępowania wywłaszczeniowego, ale umożliwia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. prowadzenie kolejnych etapów rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Natomiast kwestia ustalenia odszkodowania rozstrzygana jest w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie zaś w niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organ nie znalazł podstaw dla uznania zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 7 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu A. K., J. K. i K. K. radca prawny J. S. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie gruntu w sytuacji, gdy ustawa wyłącza w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, a co za tym idzie także wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie gruntu, 2) rażące naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, 3) rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. wskutek nie powołania przez organ drugiej instancji podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zaś sama decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Oba te elementy stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Jak wynika z treści odwołania A. i J. małżeństwa K. i K. K. wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. odwołujący się podnieśli szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa proceduralnego - art. 6, 7, 8, 66 § 3 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). W jego uzasadnieniu strony wskazały na okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podnieśli, że w dniu [...] lipca 2003 r. A. i J. małżeństwo K. oraz K. K. zawarli ze Skarbem Państwa – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad umowę sprzedaży udziałów w prawie wieczystego użytkowania gruntów położonych w W. w zakresie działek ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższa umowa została zawarta z zastrzeżeniem warunku, że Gmina W. nie wykona ustawowego prawa pierwokupu. Strony na podstawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy zgodnie ustaliły cenę zbycia prawa użytkowania wieczystego działek szczegółowo opisanych powyżej na kwotę [...] zł. Jako dowód wskazana została umowa z dnia [...] lipca 2003 r. znajdująca się w aktach sprawy. Strony zobowiązały się w punkcie [...] umowy z dnia [...] lipca 2003 r., że umowa rzeczowa (umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego) zostanie zawarta w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia zawierającego oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy W. o nie korzystaniu przez Gminę W. z prawa pierwokupu przedmiotowych udziałów. W dniu 11 lipca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. złożył oświadczenie o nie korzystaniu z prawa pierwokupu tych udziałów. Oświadczenie to zostało następnie przekazane stronom umowy z dnia [...] lipca 2003 r. Jako dowód wskazane zostało pismo Burmistrza Miast i Gminy W. z dnia 11 lipca 2003 r. znajdujące się w aktach sprawy. W dniu 31 października 2003 r. użytkownicy wieczyści wezwali Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad do zawarcia umowy rzeczowej, jednakże kontrahent bezpodstawnie odmówił zawarcia umowy. Jako dowód powołano pismo użytkowników wieczystych z dnia 28 października 2003 r. Następnie w dniu 15 kwietnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wytoczył powództwo o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego w części przeznaczonej na poszerzenie drogi krajowej nr 4. Zdaniem odwołujących się, wystąpienie z pozwem w sytuacji związania umową sprzedaży z dnia [...] lipca 2003 r., prowadzi do nadużycia prawa podmiotowego. W dniu 31 maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Użytkownicy wieczyści pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. przedstawili stan faktyczny organowi administracji publicznej, wskazując m.in. na związanie wnioskodawcy umową z dnia [...] lipca 2003 r. oraz właściwość drogi sądowej w niniejszej sprawie. Wojewoda [...], zdaniem odwołujących się, wszczynając w dniu [...] czerwca 2004 r. postępowanie wywłaszczeniowe naruszył prawo. Zatem decyzja o zajęciu przedmiotowego gruntu opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, jako sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, powinna być uchylona. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, na które skarżący się powołują i opierają zarzuty odwołania, co prowadzić musi do wniosku, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ odwoławczy w sprawie jest niekompletny i niewystarczający dla wydania prawidłowej decyzji w sprawie. Dodatkowo podnieść należy, iż Minister Infrastruktury rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania ograniczył się jedynie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) uzasadniające wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na pas drogowy. Natomiast w żaden sposób nie dokonał oceny jakie skutki prawne wywoła wskazana w odwołaniu umowa sprzedaży z dnia [...] lipca 2003 r. w odniesieniu do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, choć skarżący w odwołaniu podnieśli zarzut bezprawnego wszczęcia tego postępowania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W świetle powołanego przepisu niezbędną przesłankę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wszczęcie tego postępowania, w odróżnieniu od zasad ogólnych określonych przepisem art. 61 k.p.a., jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 ww. ustawy, m.in. od bezskutecznego zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność zbadania przez organ odwoławczy prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż tak dokonana ocena rzutować będzie na prawidłowość decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie spornej nieruchomości. W tej sytuacji należało uznać, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto braki w materiale dowodowym, w zakresie wskazanym przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Z tych względów uchylono zaskarżoną decyzję, bowiem koniecznym stało się uzupełnienie materiału dowodowego, ponowne przeprowadzanie postępowania odwoławczego zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i przepisów k.p.a., z uwzględnieniem całości zarzutów wskazanych w odwołaniu od ww. decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.