I SA/Wa 101/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska/spr./ Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji oddala skargę. I SA/Wa 101/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki zabudowane w obrębie [...] nr [...] o pow. [...]m², nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji z mocy prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie Zakładów Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w L. Tytuł prawny w postaci prawa zarządu powstał na mocy decyzji Kierownika Urzędu [...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic Miasta L. z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent Miasta L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania Prezydent stwierdził, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] stycznia 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa, zatem zdaniem skarżącego nie może stanowić podstawy prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego, eliminującego możliwość komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji winien z urzędu podjąć działania mające na celu stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda ustosunkowując się do treści odwołania poinformował, iż w związku z zarzutem nieważności podniesionym wobec decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zakładom "[...]" zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa zarządu powstała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, które to zagadnienie miało kluczowe znaczenie w sprawie. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd powodowałoby eliminację negatywnej przesłanki w postępowaniu komunalizacyjnym i umożliwiałoby stwierdzenie nabycia przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości. Z tej przyczyny Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. Decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] stycznia 1989 r. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2002 r. i orzekł o stwierdzeniu( nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. syndyk Zakładów Przemysłu [...] "[...]" złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] maja 2003 r. ([...]) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. i umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję z [...] maja 2006 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta L., a sąd wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie I SA 1330/03 skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. podjęła zawieszone postępowanie odwoławcze. Rozpatrując merytorycznie odwołanie organ drugiej instancji stwierdził, że w obliczu utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., twierdzenie skarżącego kwestionującego skuteczność prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości zostało obalone decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej zarząd. Dlatego uzasadniona jest odmowa stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości skoro nie podlega ona komunalizacji z mocy prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, które było podstawą do zawieszenia postępowania, gdyż decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. oraz umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia 10 września 2002 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., gdyż nie uznał Gminy [...] jako strony wyżej wymienionego postępowania. Skarżąca podniosła, że w tej sytuacji Prezydent Miasta L. pismem z dnia [...] września 2005 r., nr [...], [...] skierował do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. Skarżąca podkreśliła, że decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast była ostateczna i zgodnie z treścią art. 110 kpa wywierała skutki prawne w niej określone od chwili doręczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. wywołuje skutki ex tunc, czyli takie jakby tej decyzji w ogóle nie było, a więc zdaniem skarżącej, sporne grunty jako nie oddane w zarząd państwowej osoby prawnej w dniu 27 maja 1990 r. należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tych względów podlegają z mocy prawa komunalizacji na rzecz Miasta L. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że błędne jest stanowisko skarżącego w przedmiocie skutków prawnych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r., która to decyzja została uchylona. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy obydwu instancji przeprowadziły postępowanie prawidłowo, tj. z zachowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wydały rozstrzygnięcia zgodne z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Przede wszystkim podnieść należy, że nabycie mienia w trybie art. 5 ust 1 wyżej powołanej ustawy następuje z mocy prawa, a decyzja stwierdzająca to nabycie ma charakter deklaratoryjny. W związku z powyższym dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. w obrocie prawnym była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. o oddaniu w zarząd Zakładom Przemysłu [...] "[...]" w L. na czas nieoznaczony gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m2, położonego w L. przy ul. [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa. Nieruchomość oznaczona była na mapie geodezyjnej jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. (akta adm., decyzja o oddaniu w zarząd sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2001 r.). Na skutek podziału działki nr [...] wydzielone zostały m.in. działki nr [...], [...] i [...] (vide: akta adm.: mapa sytuacyjna, wykaz powierzchni, wypis z ewidencji gruntów, pismo z dnia [...] sierpnia 2001 r. zastępcy dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L., pismo z dnia [...] września 2001 r. syndyka masy upadłości Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w upadłości w L.). Powyższa decyzja o zarządzie nie została wzruszona do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Powoływanie się przez skarżącą na toczące się, w okresie zawieszenia postępowania odwoławczego, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o zarządzie jest bezprzedmiotowe; w ostateczności bowiem nie doprowadziło ono do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zarządzie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] stycznia 1989 r. o oddaniu nieruchomości w zarząd i umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie I SA 1330/03 oddalił skargę Prezydenta Miasta L. Niezasadne jest więc stanowisko skarżącej w kwestii istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r. Wobec powyższego decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r., zgodnie z art. 16 § 1 i art. 110 kpa, korzysta z domniemania legalności i jest wiążąca dla stron i organów administracji. Z kolei okoliczność, że Prezydent Miasta L. wystąpił w dniu [...] września 2005 r. do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.(vide: wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r. I SA 2314/00, LEX nr 55746). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, wobec czego taki zarzut skargi jest niezasadny. Ponadto nieuprawniony jest pogląd skarżącej, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustanowieniu zarządu spowoduje samo przez się pozytywne rozpoznanie wniosku komunalizacyjnego. Istotne jest bowiem, czy w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. istniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy obydwu instancji prawidłowo uznały, iż skoro prawo zarządu sporną nieruchomością przysługiwało przedsiębiorstwu, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, to zaistniała negatywna przesłanka w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do uwzględnienia wniosku skarżącej o komunalizację nieruchomości. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).