I SA/Wa 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie posiłków oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie posiłków w barze [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że T. G. wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. zwróciła się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wskazując określone formy pomocy oraz informując, w związku z jakimi wydatkami domaga się wsparcia. Wśród wnioskowanych świadczeń wymieniła m.in. zakup miesięcznego abonamentu do baru [...]. Po rozpatrzeniu w tym zakresie przedmiotowego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] października 2015 r. odmówił przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.), warunkujące możliwość przyznania wnioskowanej pomocy. Nadto w ocenie organu I instancji sytuacja wnioskodawczyni nie uzasadniała udzielenia pomocy we wnioskowanej formie, a dochód osiągany przez wnioskodawczynię pozwala jej na samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb w zakresie przygotowywania posiłków. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i spełnia wszelkie przesłanki udzielenia jej wnioskowanej pomocy materialnej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. organ odwoławczy wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej i jednocześnie zasady obciążania stron ściśle określonymi obowiązkami związanymi z przyznawaniem tych świadczeń, które reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm.). Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że u T. G. występuje długotrwała [...]. Jednak zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, wnioskodawczyni nie jest całkowicie niezdolna do pracy, a stosownie do orzeczenia o niepełnosprawności, ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. W sierpniu 2015 r. wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Według oświadczenia wnioskodawczyni, mieszka ona z [...], gospodarstwo domowe prowadzi zaś samodzielnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania i realizacji wieloletniego programu pomocy społecznej "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Organ II instancji przywołał treść art. 48 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że co prawda przepis ten nie odwołuje się przy świadczeniach niepieniężnych (takich jak posiłki) do kryterium dochodowego, jednakże program wspierania finansowego gmin w wykonaniu tego obowiązku, zawarty w uchwale nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. z 2015 r. M.P. poz. 821), w pkt V.1. ogranicza dostępność tej pomocy, wskazując, że wsparcie może być udzielone osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. poz. 1058). Tym samym 150% kryterium, o którym mowa w powołanym art. 8, dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 951 zł. Przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy organ jest zobowiązany do uwzględnienia dochodu (bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania) z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku - w niniejszej sprawie jest to dochód za miesiąc sierpień 2015 r. w wysokości [...] zł ([...]), który przekracza kryterium dochodowe. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że T. G. nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania pomocy na podstawie regulacji zawartych w wieloletnim programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, gdyż jej dochód przekracza 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wskazanego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.) celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W konsekwencji zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić, czyli osoba, która albo nie ma możliwości technicznych do sporządzenia posiłku (np. z powodu braku kuchenki) albo też z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie przyrządzić sobie posiłku. T. G. cierpi co prawda na przewlekłą chorobę i niepełnosprawność, jednakże zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, nie jest całkowicie niezdolna do pracy i ma możliwość podjęcia zatrudnienia na stanowisku dostosowanym do niepełnosprawności. W opinii organu II instancji, wnioskodawczyni mimo swojej niepełnosprawności nie może być uznana za osobę, która nie jest w stanie zapewnić sobie gorącego posiłku. Jest osobą sprawną manualnie, a [...] mieszkanie, w którym zamieszkuje wraz z [...], jest wyposażone w kuchnię z dostępem do gazu, instalację elektryczną, zimną wodę, centralną ciepłą wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni nie może sobie zapewnić własnym staraniem posiłku. Jednocześnie posiadając własny dochód przewyższający kryterium dochodowe dysponuje środkami finansowymi na zakup niezbędnych środków spożywczych umożliwiających przygotowanie ciepłego posiłku. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało również na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podnosząc, że strona ma obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Wnioskodawczyni natomiast nie tylko nie stosuje się do tego obowiązku, a jeszcze dodatkowo utrudnia organom ustalenie swojej sytuacji, uniemożliwiając pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji dotyczących jej sytuacji, co nosi cechy braku współpracy ze strony wnioskodawczyni. Tymczasem egzekwowanie od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 powołanej ustawy). Podmiot ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinien mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Decydujące znaczenie ma tu stan faktyczny sprawy, a w tym możliwości własne beneficjenta i jego zasoby. Dlatego tak ważny jest obowiązek współdziałania stron z organami. Wywiad środowiskowy lub przynajmniej jego aktualizacja w przypadku objęcia danej osoby stałą pomocą jest bezwzględnym elementem postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji, mocą której nastąpić ma przyznanie środków pomocowych. Tym samym uniemożliwienie sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej w określonych sytuacjach faktycznych może, a nawet powinno być zakwalifikowane przez organ rozpatrujący sprawę jako odmowa współdziałania z organem. Jest to jedna z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie wnioskodawczyni, lecz wspieranie w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym współudziale, odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...](oraz inne decyzje tego organu z zakresu pomocy społecznej wydane w stosunku do niej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. G. W uzasadnieniu skargi wskazała na wydanie zaskarżonych decyzji wymienionych w skardze (w tym i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]) z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji. Zdaniem skarżącej w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na okoliczności życiowe, w jakich się znalazła. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zgodne są z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.) oraz przepisami uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. z 2015 r. M.P. poz. 821). Sąd administracyjny władny jest natomiast uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania skarżącej pomocy niepieniężnej w formie posiłków w barze [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że artykuł 48 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że ustalając warunki udzielanej w tym trybie pomocy, organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania tego świadczenia nie każda osoba musi go otrzymać. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z treści art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że jednym warunków niezbędnych do otrzymania takiej pomocy jest fakt, że pomoc taka ma dotyczyć osoby, która własnym staraniem nie może sobie zapewnić gorącego posiłku. Z akt sprawy wynika tymczasem, że skarżąca posiada własny dochód przewyższający 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a więc nie spełnia warunku wskazanego w pkt. V.1. uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. z 2015 r. M.P. poz. 821), jest osobą częściowo niepełnosprawną, sprawną manualnie i zdolną do samoobsługi oraz samodzielnego przygotowywania posiłków, ma także w zajmowanym mieszkaniu swobodny dostęp do kuchni. Przy czym skarżąca mieszka z [...], który w razie potrzeby również może pomóc w przygotowaniu posiłków. Oznacza to, że skarżąca dysponując własnym stałym dochodem przekraczającym 150% kryterium dochodowego może planować swoje wydatki oraz tak gospodarować posiadanym budżetem, aby zabezpieczyć żądane potrzeby we własnym zakresie, co nie przekracza jej możliwości. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Podkreślić należy, że osoby, które starają się o przyznanie pomocy ze środków publicznych, a przekraczają tzw. kryterium dochodowe, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Mimo że nie była to bezpośrednia podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, nie można także nie zwrócić uwagi, że skarżąca utrudnia pracownikom pomocy społecznej skontaktowanie się ze swoim synem, w celu określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej, oraz przede wszystkim uniemożliwia sprawdzenie swoich faktycznych warunków życiowych, co powoduje niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej opisane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym (które już samo w sobie mogłoby być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej) jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej decyduje o zakresie wywiadu środowiskowego. Organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż decyduje nie tylko o zakresie pomocy, ale także jej rozmiarze. Mając zatem na uwadze przepisy ustawy o pomocy społecznej, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że żaden z postawionych w złożonej skardze zarzutów nie był w rozpatrywanej sprawie zasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.