I SA/Wa 1010/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność odwołania R. S. od pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie odmowy uznania go za stronę postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że w piśmie z dnia 4 marca 2011r. zatytułowanym "odwołanie" R. S. zaskarżył w trybie art. 127 k.p.a. "rozstrzygnięcie" Wojewody [...] z dnia 11 lutego 2011 r., w którym Wojewoda [..]– po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. II SAB/ Łd 6/10 odmówił uznania R. S. za stronę toczącego się wówczas postępowania komunalizacyjnego, aktualnie zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2011 r. Minister podniósł, że pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a., jakim powinna odpowiadać decyzja. W związku z powyższym, zdaniem Ministra brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego w tej sprawie. Minister wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu, a odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r,, sygn. akt II SAB/Łd 6/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nakazał Wojewodzie Łódzkiemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego w charakterze strony do postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku Gminy C. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy winien przymusić organ I instancji do wydania zaskarżalnego aktu tj. decyzji lub postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzupełnieniu skargi z dnia 6 sierpnia 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze i zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego jego wniosek o dopuszczenie do postępowania administracyjnego w charakterze strony winien być załatwiony w formie zaskarżalnego postanowienia. Ponadto skarżący podniósł, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2010 r. Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę wniesioną w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za nieuzasadnioną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest określona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia było pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w którym organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania komunalizacyjnego. Powyższe pismo zostało skierowane do skarżącego w konsekwencji nakazania Wojewodzie [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Łd 6/10 wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego w charakterze strony. Rację należy przyznać Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przepisy postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Osoba, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeśli natomiast okaże się, że w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną strona nie brała udziału bez własnej winy, służy jej prawo wznowienia postępowania. Jednakże z uwagi na treść ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sady i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za zasadne potraktowanie pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. jako postanowienia wydanego na podstawie art. 123 k.p.a. zgodnie z którym, w toku postępowania organ administracji publicznej, wydaje postanowienia. O istocie bowiem aktu prawnego powinna przesądzać jego treść a nie forma. W odniesieniu do postanowienia, do minimum jego elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Akt posiadający wyżej wskazane elementy stanowi w istocie postanowienie, bez względu na to czy w jego treści nie zawarto pouczenia o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji możemy mówić o postanowieniu, co prawda wadliwym, ale jednak postanowieniu. Pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, a więc stanowić rozstrzygnięcie organu w formie postanowienia, skierowane bowiem zostało do skarżącego, zawiera rozstrzygnięcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego, zawiera również oznaczenie organu, podpis osoby reprezentującej organ. W myśl przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej uzasadniającej takie prawo. W żaden sposób uprawnienia tego nie można domniemywać. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczalnym. W myśl przepisu art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że na postanowienie odmawiające dopuszczenia R. S. do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony nie przysługuje zażalenie, ponieważ takiego uprawnienia nie przewiduje żaden przepis szczególny. Organ II instancji winien zatem stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Winien jedynie stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, a nie odwołania. Jednak powyższe uchybienie nie miało żadnego znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Również, częściowo wadliwe uzasadnienie nie stanowi naruszenia, jakie mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za chybione i z tych względów skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.