I SA/Wa 1011/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. R., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r.– uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160) w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., potwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu zajętego pod część linii kolejowej [...], położonego w W., Dzielnica [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wraz z własnością budowli i innych urządzeń znajdujących się na nim. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył A. R. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji przywołał treść art. art. 37a ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. i wskazał, że dla spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu wystarczy stwierdzenie, że na gruncie w dniu 28 lutego 2003 r. usytuowana była linia kolejowa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, a P. S.A. miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu oraz, że nieruchomość w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. W myśl art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 591 ze zm.), linia kolejowa oznacza - drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Natomiast przyległy pas gruntu oznacza pasy gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 4 ww. ustawy). Kwestię zaś budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego regulowało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie określenia rodzajów budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego (Dz. U. z 2001 r., Nr 66, poz. 676). W dalszej części uzasadnienia wskazał, że na mocy szeregu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku przymiot strony na gruncie niniejszego postępowania przysługuje A. B., E. N., M. R., A. R., A. V. oraz J. V. jako spadkobiercom A. B. - właściciela nieruchomości hipotecznej pod nazwą [...] ", z wydzielona została działka nr [...]. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie budził wątpliwości fakt, iż przedmiotowy grunt zarówno według stanu na dzień 28 lutego 2003 r. jak i na dzień 1 czerwca 2003 r. stanowił własność osób prywatnych, a co za tym idzie nie przysługiwało do niego prawo własności Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego ani P. S.A. Natomiast kwestią sporną jest to czy znajdujące się na spornej działce urządzenia stanowią infrastrukturę kolejową. W dalszej części uzasadnienie wskazał, że z treści oświadczeń Zastępcy Dyrektora ds. handlowo-eksploatacyjnych i Zastępcy Dyrektora ds. ekonomiczno - finansowych z dnia 26 maja 2011 r. wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład linii kolejowej [...], która została wybudowana w 1934 r. Ponadto z wykazu inwentarzowego budowli i urządzeń P. S.A. dla działki nr [...] wynika, że znajdują się na niej tory główne zasadnicze linii nr [...], urządzenia oświetlenia zewnętrznego - międzytorza w rejonie nastawni [...], sieć trakcyjna 3 kV DC oraz urządzenia srk kluczowe z sygnalizacją świetlną. Jednakże ze znajdującej się w aktach sprawy treści umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r., Rep. [...], w której stroną nabywającą były P. S.A. wynika, że na działce nr [...], leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], przebiega bocznica kolejowa wzniesiona bez tytułu prawnego przez [...] z siedzibą w W. (zob. § 1 pkt. 4 ww. umowy). Organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (według stanu na dzień 28 lutego 2003 r.), pomiędzy pojęciami "bocznica kolejowa" i "linia kolejowa" zachodzi stosunek przeciwieństwa ponieważ nie ma takich bocznic, które byłyby liniami kolejowymi i nie ma takich linii, które byłyby bocznicami. A zatem w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga czy faktycznie działka nr [...] w spornej dacie była zajęta pod bocznicę kolejową czy stanowiła element linii kolejowej. Następnie wskazał, że kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy jest to czy przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A. Co prawda Prezydent W. ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. orzekł między innymi o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (d[...]) położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] poprzez wykreślenie Przedsiębiorstwa [...] jako władającego przedmiotowym gruntem i wpisanie w jego miejsce P. [...] S.A., to Minister jednak zauważył, że głównym zadaniem tego rodzaju rejestru jest odzwierciedlanie aktualnego stanu prawnego, to decyzja tego rodzaju posiada charakter konstytutywny, a co za tym idzie wywiera skutki z dniem w którym stała się ostateczna. Ma to tym większe znaczenie, że jak wynika z Księgi protokołów dla obrębu [...], Nr ks. [...], w dniu 7 lipca 1988 r. przedstawiciel Kombinatu [...] złożył oświadczenie o władaniu przedmiotowym gruntem przez ww. podmiot. Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Przedsiębiorstwo [...] będącego następcą prawnym Kombinatu [...] pismem z dnia [...] października 2007 r. wystąpiło o wprowadzenie zmiany wpisu władającego dla działki nr [...] z obrębu [...] z uwagi na zmianę nazwy przedsiębiorstwa. W ocenie organu odwoławczego ww. okoliczności rodzą uzasadnione wątpliwości, co do pozostawania przedmiotowego gruntu we władaniu P. S.A. według stanu na dzień 28 lutego 2003 r., a co za tym idzie należy przeprowadzić w tym względzie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że organ I instancji naruszy w toku postępowania uwłaszczeniowego art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa. I nakazał Wojewodzie [...] przeprowadzenie ponownie postępowania z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu tj. wyjaśnienia jednoznacznie, czy na działce nr [...] znajduje się bocznica kolejowa, a następnie przeanalizowania, czy w stosunku do ww. działki zachodzą łącznie wszystkie przesłanki o których mowa w art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosły P. S.A. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2016r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37a ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014r. poz. 1160 ze zm) w związku z art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o transporcie kolejowym poprzez błędne zastosowanie przyjęcie, iż w toku postępowania nie zostało wykazane, iż grunt stanowiący działkę nr [...] z obr. [...] stanowi linię kolejową a nadto, iż nie zostało wykazane władanie przez P. SA przedmiotowym gruntem w sytuacji, kiedy z dokumentów zgromadzonych w sprawie bezsprzecznie wynika, iż grunt stanowi linię kolejową na którym znajduje się infrastruktura kolejowa, a nadto grunt pozostawał i pozostaje we władaniu P. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo zastosował powyższy przepis uznając, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 2003 r. prawa własności gruntu zajętego pod część linii kolejowej [...], położonego w W. Dzielnicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz stwierdził nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania tego gruntu wraz z własnością budowli i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. Materialnoprawną podstawą tej decyzji stanowił art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160 ) - przywoływanej dalej jako "ustawa o komercjalizacji", zgodnie z którym grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 1). Stosownie natomiast do ust. 2 tego artykułu, do gruntów, o których mowa w ust. 1, P. SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Cytowany przepis określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntów, a przez P. SA prawa użytkowania wieczystego tych gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to: zagospodarowanie w dniu 28 lutego 2003 r. gruntu infrastrukturą techniczną która stanowi [...], władanie gruntem w tej dacie przez P. SA oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub P. SA prawa własności do tego gruntu. Jako, że powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy, dekodowanie pojęć w nim użytych, musi się odbywać w sposób ścisły. Kluczowe znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego jego działania ma interpretacja użytego w redakcji art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji zwrotu normatywnego "linia kolejowa". Tylko wszak grunty wchodzące w skład tej linii podlegały wywłaszczeniu. Sama ustawa nie definiuje tego pojęcia, zatem w tym zakresie odnieść się należy do definicji zawartej w ustawie o transporcie kolejowym. Mając przy tym na względzie fakt, że omawiany przepis wprowadzony został do porządku prawnego z dniem 25 maja 2003 r. – co nastąpiło na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80 poz. 720), a skutkiem jego wejścia w życie było odjęcie ex lege jednostkom własności określonych w nim nieruchomości gruntowych, co decyzja organu wojewódzkiego jedynie potwierdzała, odnieść się należy przy jego wykładni do definicji zawartych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. - o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 96, poz. 591 ze zm.). Z art. 4 tej ustawy wynika, że drogi szynowe mogą stanowić linię kolejową lub bocznicę kolejową. W pierwszym przypadku drogi szynowe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim przypadku chodzi o boczne drogi szynowe mające połączenie z linią kolejową, przeznaczone do innych celów, niż ruch kolejowy, w szczególności czynności załadunkowych i wyładunkowych. Z przepisu art. 4 wynika również, że grunty wchodzące w skład mienia kolejowego mogą tworzyć: 1) element linii kolejowej lub bocznicy jako przyległy z obu stron do drogi szynowej pas gruntu; 2) element linii kolejowej lub bocznicy jako grunt zajęty pod budynki budowle i urządzenia składające się na linię kolejową lub bocznicę; 3) element infrastruktury kolejowej jako grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia składające się na infrastrukturę kolejową; 4) element obszaru kolejowego jako grunty przeznaczone do eksploatacji linii kolejowych. Z kolei budynki, budowle i urządzenia znajdujące się na gruncie kolejowym mogą być: 1) elementami linii kolejowej, 2) bocznicy kolejowej, 3) infrastruktury kolejowej, 4) obszaru kolejowego. Budynki, budowle i urządzenia te w pierwszym przypadku - przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, w drugim - do prowadzenia ruchu innego, niż kolejowy, w trzecim - nie tylko do prowadzenia ruchu kolejowego, ale też i utrzymania linii kolejowych oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, w czwartym - do eksploatacji linii kolejowych, bocznic, placów, ramp ładunkowych, stacjonowania pojazdów szynowych, pociągów technicznych i ratunkowych. W świetle przywołanych wyżej definicji legalnych linii kolejowej oraz bocznicy kolejowej oczywistym jest, że bocznica kolejowa jako boczna droga szynowa, która musiała mieć jedynie połączenie z linią kolejową, tą ostatnią nie jest (analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt V CSK 121/08, Lex nr 479355). Tym samym grunty, na których usytuowane były bocznice kolejowe, jako grunty niewchodzące w skład linii kolejowych, w sposób oczywisty nie podlegały regulacji przewidzianej w art. 37a ustawy o komercjalizacji. Na marginesie warto zauważyć, że także aktualnie obowiązująca ustawa o transporcie kolejowym z 28 marca 2003 r. ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), aczkolwiek zawiera odmienną definicję linii kolejowej, to wprowadza wyraźne rozróżnienie tych dwóch rodzajów mienia kolejowego (vide art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1 oraz art. 4 pkt 10 tej ustawy). Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, że wydając decyzję z dnia [.] października 2014 r. Wojewoda [...] w sposób dokładny i wszechstronny, jak tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, nie wyjaśnił opisanych wyżej zagadnień. Sąd zwraca uwagę, że wskazane w wykazie inwentarzowym budowle i urządzenia (pkt 1-4) zakwalifikowano jako infrastrukturę kolejową. Z wykazu tego nie wynika jednak, czy wymienione w nim tory, sieci, urządzenia, budowle wchodzą w skład linii kolejowej, czy też w skład innego rodzaju mienia kolejowego np. bocznicy kolejowej. Z wykazu tego, ani z innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika, czy wymienione w nim środki trwałe przeznaczone są do prowadzenia ruchu kolejowego, a nie np. do ruchu nie związanego z przewozem osób i rzeczy (ruchu bocznicowego), czy też utrzymania linii kolejowych lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W niniejszej sprawie kwalifikacja elementów składających się na mienie kolejowe ma istotne znaczenie, z tego względu, że tylko i wyłącznie grunty wchodzące w skład linii kolejowej mogą podlegać nabyciu w trybie art. 37a ustawy. Również przedłożone do akt sprawy oświadczenie przedstawicieli P. S.A. z dnia 26 maja 2011r. nie mogło być uznane za przesądzający dla sprawy dowód na okoliczność zajęcia w dniu [...] lutego 2003 r. gruntu obejmującego działkę nr [...] pod [...]. Z znajdującego się bowiem w aktach sprawy wydruku z geoportalu krajowego dotyczącego działki nr [...] takiej okoliczności nie można wywnioskować. Również z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r. rep. A nr [...] zawartego w Kancelarii [...], a dotyczącego kupna przez P. S.A działki nr [...] ( leżącej w bezspośrednim sąsiedztwie działki nr [...], w jej przedłużeniu) wynika, że na działce nr [...] znajduje się bocznica kolejowa. Na uwagę zasługuje również fakt, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie praw przez Skarb Państwa i P. S.A. w stosunku do całej działki nr [...] o pow. [...] ha . Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ prowadził postępowanie celem wyjaśnienia ewentualnych przestrzennych granic zajęcia działki nr [...] pod linię kolejową. Ponadto prawidłowe jest stanowisko organu dotyczące wyjaśnienia na gruncie niniejszej sprawy, czy przedmiotowy grunt znajdował się w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A. W tym zakresie sąd w całości zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do oceny, jakie skutki w zakresie ustalenia tej przesłanki wywołała ostateczna decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. orzekająca między innymi o przywróceniu w ewidencji gruntów i budynków wpisu władającego dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] W. poprzez wykreślenie Przedsiębiorstwa [...] jako władającego przedmiotowym gruntem i wpisanie w jego miejsce P. S.A. Te wszystkie okoliczności uszły uwadze organu pierwszej instancji, który w sposób bezkrytyczny przyjął stanowisko P. S.A. wyrażone we wniosku inicjującym postępowania, wedle którego działka nr [...] stanowią linię kolejową i zaniechał samodzielnego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy i weryfikacji powyższego stanowiska w kontekście zgromadzonych w aktach dowodów. Taki sposób procedowania sprawy przez Wojewodę [...] w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, obligujące go do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Tym samym dopuścił się on naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W takim stanie sprawy Minister nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło bowiem w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., o czym była mowa wcześniej. Wskazane przez organ uchybienia będące podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji nie dawały podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargi oddalił.