I SA/Wa 1012/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. A. P. (Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku okresowego na okres 6 miesięcy tj. od grudnia 2014 r do maja 2015 r. w pełnej wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. zwróciła się z prośbą o pomoc w formie zasiłku okresowego na okres 6 miesięcy tj. od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. w pełnej wysokości [...] zł miesięcznie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przyznania Skarżącej zasiłku okresowego na okres 6 miesięcy tj. od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. w pełnej wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wskazał, że po wpłynięciu wniosku skarżącej pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej próbowali uzgodnić z wnioskodawczynią termin przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdyż ostatni wywiad był przeprowadzony w dniu [...] maja 2014 r. Pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracowników Ośrodka nie udało się przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego, który powinien zostać przeprowadzony osobiście ze Skarżącą. W dniu [...] stycznia 2015 r. pracownicy Ośrodka udali się do miejsca zamieszkania Skarżącej, jednakże pomimo tego, że była obecna w mieszkaniu, opuściła je w momencie wpisywania do kwestionariusza danych z dowodu osobistego. Wywiad w dniu [...] stycznia 2015 r. był więc przeprowadzany z pełnomocnikiem Skarżącej J. P. i nie udało się pracownikom ośrodka uzyskać wszystkich niezbędnych informacji. Organ wskazał, że Skarżąca posiada pełną zdolność do czynności prawnych, a brak współdziałania z pracownikiem socjalnym uzasadnia odmowę przyznania pomocy. Z tych też względów odmówiono przyznania pomocy finansowej. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższe decyzji kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie przekroczył granic uznania przy wydawaniu decyzji, a zarzuty Skarżącej nie są zasadne. Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy powinien być przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji krytycznej i nie można z tej formy pomocy społecznej uczynić sobie stałego źródła dochodu i wyprowadzać wniosku, iż przyznawanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, nawet wówczas gdy osoba wnioskująca spełnia kryteria ustawowe. Organ wskazał, że Skarżąca nie współpracuje z organem, przejawiając wyłącznie postawę roszczeniową. Skarżąca nie uwzględnia konieczności współpracy z organem pomocy społecznej ani konieczności szczegółowego informowania pracowników socjalnych o swojej sytuacji mieszkaniowej, materialnej i zdrowotnej. Odmowa osobistego udzielania informacji i posługiwanie się pełnomocnikiem w sytuacji, gdy nie ma żadnego powodu, aby osobiście nie wywiązywać się z tej powinności może być poczytane za brak współpracy z organem pomocy społecznej i uzasadniać odmowę przyznania pomocy. Ponadto organ wyjaśnił, że warunkiem zastosowania powołanego przez skarżącą § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U z 2012 r., poz. 712) jest brak obiektywnej, nie uzależnionej od Skarżącej ze względu na stan zdrowia, możliwości udzielenia takiego wywiadu. Skarżąca nie udowodniła, że nie jest w stanie osobiście uczestniczyć w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Skarżąca początkowo odmawiała przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W dniu [...] grudnia 2914 r. odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a pomimo tego, że organ zwrócił się o jak najszybsze wskazanie nowego termin, nie nawiązała kontaktu z Ośrodkiem. Dopiero na skutek kolejnego wezwania, wpłynęło pismo skarżącej wskazujące datę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] stycznia 2015 r. Pomimo tego, że w tym dniu Skarżąca była obecna w mieszkaniu nie udzieliła odpowiedzi osobiście, nie podpisała wywiadu i wyszła w trakcie jego przeprowadzenia. Zdaniem Kolegium, z uwagi na brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia, a wydaną decyzję uzasadnił w sposób pełny i wyczerpujący. W aktach sprawy brak jest również dowodów potwierdzających poświadczenie nieprawdy, nadużycie władzy i niedopełnienie obowiązków przez pracowników socjalnych. Skarżąca również takich dowodów nie przedstawiła, a dokumenty dołączone do odwołania także ich nie zawierają. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując na złą sytuację życiową i materialną, w której się znalazła. Reprezentujący Skarżącą r. pr. P. Ż. pismem z dnia [...] października 2015 r. uzupełnił skargę zarzucając Kolegium naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w rodzinie Skarżącej, pominięcie stanu psychicznego skarżącej oraz nieustosunkowanie się do jej sytuacji majątkowej, a jedynie oparcie się przez organ na opuszczeniu mieszkania przez Skarżącą podczas wywiadu środowiskowego, naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie tj. niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie interesu strony, a także nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy I i II instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, naruszenie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie zasiłku celowego, podczas gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, iż zasiłek taki jest stronie niezbędny w celu zapewnienia potrzeb bytowych Skarżącej, naruszenie § 4 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że od Skarżącej pomimo istniejących rzeczywistych zaburzeń zdrowia psychicznego konieczne jest uzyskanie informacji określonych w art. 107 ust. 5 b ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 2 ust ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i brak przyznania zasiłku celowego, co doprowadziło do uniemożliwienia stronie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać. Wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. Sąd oddalił wniosek Skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii sądowo-psychiatrycznej na okoliczność istnienia przesłanek do orzeczenia wobec Skarżącej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Odmowa przyznania zasiłku okresowego na okres 6 miesięcy tj. od grudnia 2014 r. do maja 2015 r. w pełnej wysokości [...] zł miesięcznie znajduje uzasadnienie w ustaleniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i w zebranym materiale dowodowym. Organy administracyjne nie przekroczyły przy tym uznania administracyjnego właściwie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego był brak współdziałania Skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącej uniemożliwiła bowiem pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej", brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby, która się o to świadczenie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe i sporządzany jest na urzędowym formularzu. Oczywistym jest zatem, że sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. Zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Jak wynika z akt sprawy, ostatni wywiad środowiskowy ze Skarżącą był przeprowadzony w dniu [...] maja 2014 r. Złożenie zatem wniosku o pomoc społeczną w dniu [...] grudnia 2014 r. obligowało organ pomocy społecznej do zaktualizowania wywiadu środowiskowego. Z materiału dowodowego wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącej pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy ze Skarżącą. W dniu [...] stycznia 2015 r., po wielokrotnych wezwaniach, pracownicy ośrodka udali się do miejsca zamieszkania skarżącej. Podczas wizyty rozmowa była możliwa jedynie z pełnomocnikiem Skarżącej – jej matką J.P. Skarżąca była obecna w mieszkaniu, jednakże nie uczestniczyła w rozmowie, a po pewnym czasie je opuściła. Pracownicy przeprowadzili wywiad środowiskowy nie ze Skarżącą, ale z jej pełnomocnikiem J. P., która podpisała kwestionariusz. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. ośrodek poinformował skarżącą, że konieczne jest potwierdzenie przez nią danych przekazanych przez pełnomocnika oraz osobiste podpisanie kwestionariusza. Jednakże skarżąca nie dopełniła wskazanych obowiązków, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. W tej sytuacji organ pomocowy prawidłowo ocenił zachowanie skarżącej jako brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej. Ze względu na cel wywiadu środowiskowego i jego zakres przedmiotowy nie można go przeprowadzić z pominięciem wnioskodawcy. Jest to osoba, w której interesie toczy się postępowanie o przyznanie świadczenia, zatem przeprowadzenie z nią wywiadu wymaga czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na charakter omawianej czynności nie może być ona dokonana za pośrednictwem pełnomocnika, chociażby był członkiem rodziny wnioskodawcy. Co prawda, jeżeli o świadczenie ubiega się osoba w rodzinie, należy dopuścić możliwość przeprowadzenia wywiadu także z innymi członkami rodziny. Wywiad ma za zadanie ustalić jednak sytuację rodzinną, osobistą, majątkową i dochodową konkretnej osoby, więc najbardziej pożądane jest uzyskanie informacji bezpośrednio od osoby, której ma być udzielona pomoc. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu. Z materiału dowodowego wynika, że w odniesieniu do wnioskodawczyni przepis ten znajduje zastosowanie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz. 1110). Skarżąca bowiem legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2014 r., symbol [...]. Zważyć przy tym należy, że § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. stanowi wyjątek, zgodnie z którym można zaniechać uzyskania informacji określonych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej w przypadku wystąpienia łącznie dwóch określonych w niej przesłanek. O ile pierwsza z nich została spełniona, o tyle druga przesłanka nie została wykazana. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, iż stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał przekazanie podczas wywiadu środowiskowego wymaganych przez ustawę o pomocy społecznej informacji. Brak możliwości uzyskania informacji od wnioskodawczyni z uwagi na jej stan zdrowia nie został także wykazany przez pełnomocnika wnioskodawczyni w trakcie spotkania z pracownikami pomocy społecznej ani w odwołaniu od decyzji I instancji. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że skarżąca miała obowiązek przekazania informacji w trakcie wywiadu środowiskowego niezbędnych do prawidłowego ustalenia jej sytuacji życiowej. Prawidłowo zatem organy administracyjne oceniły postawę Skarżącej jako świadczącą o braku współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, czego zdaje się oczekiwać skarżąca. Zarówno z odwołania jak i skargi zdaje się wynikać stanowisko skarżącej o zredukowaniu postępowania prowadzonego przez organ pomocy społecznej do prostego aktu przyznania zasiłku celowego zgodnie z jej wnioskiem. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r., IV SA/Po 778/13, że takie działanie organu administracji byłoby jednak całkowicie sprzeczne z intencją ustawodawcy, który nie dopuszcza "automatycznego" przyznawania ("rozdawnictwa") świadczeń z pomocy społecznej. Istotą tego wymogu jest każdorazowa, rzeczywista kontrola wydawania środków z pomocy społecznej, zarówno co do samej celowości przyznania świadczenia na konkretne potrzeby, jak i co do jego wysokości. Środki na pomoc społeczną pochodzą bowiem z funduszy publicznych, dlatego należy nimi dysponować efektywnie, co zakłada konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno odnośnie do sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia w ramach pomocy społecznej jest kilkuetapowe, a decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieprzeprowadzeniem ze Skarżącą wywiadu środowiskowego odpadła konieczność analizy sytuacji życiowej skarżącej oraz ocena zasadności odmowy przyznania jej zasiłku celowego. Z tego względu odpadła również konieczność analizy podniesionych w skardze zarzutów odnośnie do naruszenia przez organ art. 2 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając wszystko to na względzie Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium podjęło wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a samej treści rozstrzygnięcia nie sposób ocenić jako nacechowanego dowolnością. W ten sam sposób ocenić trzeba decyzję organu I instancji. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie sposób zarzucić naruszenia prawa. Końcowo sąd wyjaśnia, że odmowa przeprowadzenia dowodu z przedłożonej przez Skarżącą opinii sądowo-psychiatrycznej uzasadniona była treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do przywołanego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że w toku przed sądem administracyjnym możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu. Jak już wyjaśniono w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1, w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie obecnego stanu prawnego i zdaniem składu orzekającego, zasługuje w pełni na aprobatę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.