I SA/Wa 1013/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. - wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z nieruchomości o powierzchni całkowitej [...] m2 położonej w G., oznaczonej jako parcele nr [...],[...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. Kw nr [...] stanowiącej własność A. K. została wydana z naruszeniem prawa, utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Prezydium WRN w G. z dnia [...] marca 1964 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18 poz. 94) sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1964 r. wywłaszczono część nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości o powierzchni całkowitej [...] m2, opisanej wyżej stanowiącej własność A. K.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku M. K., I. K. i W. K. (spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] stycznia 1964 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1996 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...]) stwierdził, że decyzja Prezydium WRN w G. z dnia [...] marca 1964 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że Prezydium wywłaszczając przedmiotową nieruchomość rozstrzygało o sytuacji prawnej osoby zmarłej, co stanowi zdaniem organu rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponieważ w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość wywłaszczona stanowi obecnie drogę publiczną i nie może być własnością osób prywatnych ani przedmiotem obrotu organ orzekł jak w sentencji decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zwrócił uwagę na treść art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to przepisy określały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia i stwierdził, że w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oceniał zaskarżone orzeczenie. Przepis powyższy dopuszczał wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, obrony państwa, albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była budowa ulicy [...] w G. na odcinku od ulicy [...] do projektowanej ulicy [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w G. z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] co wypełniło przesłanki w/w art. 3. Natomiast z treści art. 6 ust. 1 powyższej ustawy wynikał obowiązek organu zwrócenia się przed wywłaszczeniem do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia 7 listopada 1963 r. wynika, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. występował o dobrowolne jej odstąpienie, ale w aktach sprawy brak jest ofert złożonych właścicielom. Natomiast z treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 19 i 20 grudnia 1963 r. wynika, iż uczestniczyła w niej R. K., która złożyła oświadczenie, że właściciel nieruchomości A. K. zmarł w dniu 5 czerwca 1963 r. a postępowanie spadkowe nie zakończyło się. Zdaniem Ministra Infrastruktury, skoro właściciel nieruchomości nie żył w dacie wszczęcia wywłaszczenia, i brak jest oferty skierowanej do niego przed śmiercią, to istnieje po stronie organu obowiązek stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 1, a także przepisu art. 15 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którymi, we wniosku o wywłaszczenie należało wskazać osobę właściciela nieruchomości, oraz miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza nieruchomości jeżeli nie była nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej, a osoby właściciela nie można było ustalić, oraz wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z podaniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej przez organ. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 powyższej ustawy organ do spraw wewnętrznych Prezydium WRN miał obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości za dowodem doręczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że Prezydium WRN w G. – Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomieniem z dnia 20 listopada 1963 r. nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy administracyjnej poinformowało nieżyjącego już A. K., wiedząc już o śmierci właściciela nieruchomości, bowiem organ został poinformowany o tym na rozprawie administracyjnej przez R. K.. Mając powyższe wiadomości organ wydał decyzję o wywłaszczeniu i skierował ją do nieżyjącej osoby A. K.. Minister Infrastruktury rozpatrujący przedmiotową sprawę podkreślił, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] marca 1964 r. w obrocie prawnym było już postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] stycznia 1964 r. (sygn. akt [...]) o nabyciu spadku po A. K. przez R. K., zatem organ wywłaszczający dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 6 ust. 1, art.15 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 18) Minister Infrastruktury nie podzielił także stanowiska Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty, że skoro w tej sprawie właścicielowi nie przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (zdaniem organu wywłaszczeniowego) to skierowanie powiadomienia o wywłaszczeniu do zmarłego nie mogło mieć wpływu na jego wysokość ani na prawa strony, bowiem ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przy braku podstaw do ustalenia odszkodowania uczestnictwo właściciela nieruchomości jest zbędne. Zgodnie z treścią art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7 Kpa jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (nieruchomość wywłaszczoną włączono w skład drogi publicznej) to organ ponownie rozpatrując sprawę orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji w pkt 1 z uwagi na zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że R. K. (spadkobierczyni A. K.) brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym uczestnicząc między innymi w rozprawie administracyjnej, na której poinformowała o śmierci A. K.. Zdaniem skarżącego wynika z tego, iż spadkobiercy A. K. zdawali sobie sprawę z toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, odbierali także korespondencję skierowaną do A. K. (np. wezwanie na rozprawę administracyjną) Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 16 Kpa, ponieważ Minister wyeliminował z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową, która funkcjonowała w nim kilkadziesiąt lat, a strona przez ten czas nie wykazywała niezadowolenia ze skutków jakie ta decyzja wywołała. Spadkobiercy nie skorzystali również ze środka odwoławczego, ani wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie ich jako strony postępowania. Zdaniem skarżącego organ przekroczył swobodną ocenę dowodów, nie wykazując jakie negatywne skutki lub szkoda wynikła z faktu skierowania decyzji do osoby zmarłej, skoro żadne ze spadkobierców nie kwestionowało tego orzeczenia, nie przysługiwało im odszkodowanie z uwagi na ówczesne uregulowanie prawne, a nieruchomość została wywłaszczona i włączona w skład drogi publicznej. Skarżący zwraca przy tym uwagę, że ustawa z 12 marca 1958 r. dopuszczała do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym również posiadacza nieruchomości. Skarżący przyznaje, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego unormowanego w rozdziale 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogło nastąpić dopiero w sytuacji, gdy ubiegający się o wywłaszczenie nie zawarł na zasadnie dobrowolności z właścicielem nieruchomości umowy jej nabycia. W takim przypadku postępowanie wywłaszczeniowe wszczynał wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, przy czym wystąpienie przez ten podmiot w trybie art. 6 ustawy stanowiło wystarczający warunek do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Z powyższego skarżący wywodzi, że uchybienia podmiotu ubiegającego się o nabycie nieruchomości w zakresie procedur wynikających z art. 6 ustawy nie mogą być oceniane w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i przesądzać o nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie podnosząc dodatkowo, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy decyzja taka została wydana zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jej wydania, i czy ewentualne naruszenia prawa miały charakter rażący, a w przypadku rażącego naruszenia prawa do zbadania czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Organ nie jest natomiast zobowiązany wbrew stanowisku skarżącego do wskazania jakie negatywne skutki, bądź też jaka szkoda wynikła dla strony z faktu wydania wadliwej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej działalności ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992 r., Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 Kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27 października 1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Rozpatrując przedmiotową sprawę w kontekście tak określonego charakteru kontroli Sąd stwierdził, że postanowienie o wywłaszczeniu nieruchomości potrzebnej na budowę drogi publicznej oznaczonej jako parcele nr [...],[...] i [...] o pow. [...] m2 (stanowiącej część nieruchomości o powierzchni całkowitej [...] m2) położonej w G. prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do osoby nieżyjącej, a decyzja kończąca to postępowanie również została skierowana do osoby nieżyjącej tj. A. K. ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Organ postąpił w ten sposób mając nie budzącą wątpliwości wiedzę, że osoba ta nie żyje. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednolity pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.) Jeżeli doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności (art. 6 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa), była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Prawidłowo organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i zastosował art. 156 § 2 Kpa, skoro objęta wywłaszczeniem nieruchomość została włączona w skład drogi publicznej i nie może być przedmiotem obrotu ani stanowić własności osób prywatnych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ rozpoznający sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie ma obowiązku badania, czy wadliwa decyzja wywołała, czy też nie wywołała negatywnych skutków lub szkody dla zainteresowanej strony. Te przesłanki jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę mogą być przedmiotem oceny wyłącznie przez sąd powszechny. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.