I SA/Wa 1013/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu (na skutek uchylenia poprzedniej decyzji organu drugiej instancji w tej sprawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. I SA/Wa 386/11) odwołania Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości, oraz odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej grunt pod drogą, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], i uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] powołując art. 17a, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r., podjętą z urzędu decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W wyniku odwołania Burmistrza [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. w całości i odmówiła skomunalizowania z mocy prawa na rzecz gminy [...] działki nr [...] z uwagi na jej utworzenie już po wejściu w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tj. po dniu 27 maja 1990 r. Z kolei na skutek zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] przez Starostę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 386/11 uchylił ją, wskazując w uzasadnieniu swojego wyroku że dopuszczalna jest komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. także i tych składników mienia które zostały utworzone (wydzielone) po dniu 27 maja 1990 r., przy czym niezbędne jest jednoczesne odniesienie się do stanu prawnego komunalizowanego mienia istniejącego w dniu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy został zobowiązany przez Sąd do ustosunkowania się do następujących kwestii: – "należenia" wtedy spornej działki nr [...] w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1, – rozumienia wpisu w ewidencji gruntów jako władania wówczas tym mieniem przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, – wyjaśnienie jakie znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu w brzmieniu wtedy obowiązującym, oraz – do oceny statusu drogi która była urządzona na działce nr [...], a po jej podziale na działce nr [...]. Będąc związana powyższymi wskazaniami oraz rozpatrując ponownie odwołanie i sprawę dotyczącą ewentualnej komunalizacji z mocy prawa spornej działki nr [...] w trybie powołanego w decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym, przed sprawdzeniem warunków wymaganych powyższym przepisem mają w pierwszej kolejności obowiązek zbadania czy przewidziane do komunalizacji mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czy też wyłączeniu takiemu nie podlega. Obowiązek ten wynika, z części wstępnej cyt. art. 5 ust. 1 potwierdzony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998/ r. III RN 16/98, OSNAP 1999 nr 3 poz. 79. Jednym z takich dalszych przepisów wyłączających jest art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowiący że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów spornego mienia z okresu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] oraz załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. nr 42 poz. 205) wynika, zdaniem organu, że cała działka nr [...] z której po dniu 27 maja 1990 r. wydzielono między innymi działkę nr [...] była wtedy we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. – Rejon Dróg Publicznych [...] i znajdowała się w tamtym czasie w ciągu drogi kategorii ponad gminnej [...]. Służąc zatem organowi administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego do wykonywania jego zadań publicznych określonych m.in. w art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w brzmieniu wtedy obowiązującym, nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i jednocześnie była z tego względu wyłączona z komunikacji następującej z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zasadnie zdaniem organu podniesiono w odwołaniu Burmistrza [...]. Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny a nie prawny i nie wymaga ustanawiania prawa użytkowania czy zarządu takim składnikiem (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1995 r. I SA 373/97, orzeczenia.nsa.gov.pl). Późniejszy podział w roku 2008 działki nr [...] na części gruntu pod drogami o różnych kategoriach nie może mieć znaczenia dla komunalizacji następującej z dniem 27 maja 1990 r. Podobnie jak pozostałe wymienione w skardze mapy i dokumenty odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego już po tej dacie. Ponadto komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy podlegają grunty położone wyłącznie pod drogami publicznymi i posiadającymi kategorię drogi gminnej (lokalnej miejskiej), patrz. Art. 1 pkt 28 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej – Dz. U. nr 34 poz. 198 ze zm. Zaliczenie przed dniem 27 maja 1990 r. drogi publicznej do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich należących wtedy do rad narodowych stopnia podstawowego następowało tylko uchwałą właściwej miejscowo wojewódzkiej rady narodowej(art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. nr 14 poz. 60 w brzmieniu wówczas obowiązującym). Skoro ustanawianie i zmienianie kategorii drogom następowało wtedy w sposób regulowany ustawą, w trybie uchwały wojewódzkiej rady narodowej, to nie jest dopuszczalne dokonywanie tego teraz w drodze uznaniowych ocen przez jakiekolwiek inne podmioty, co usiłuje czynić obecnie i z mocą wsteczną Starosta [...]. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta [...] zarzucając jej: – naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z póź. zm.) – poprzez przyjęcie, że działka nr [...] obręb ewidencyjny [...], która powstała z podziału działki istniejącej na dzień 27.05.1990 r. oznaczonej nr [...] miała status drogi wojewódzkiej i służyła wykonywaniu zadań organowi administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego tj. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. – Zarząd Dróg [...], – naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że grunt wydzielony z działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] tj. oznaczony obecnie nr działki [...], nie należał do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i jednocześnie był z tego względu wyłączony z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, – naruszenie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez stwierdzenie, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień 27.05.1990 r. określał zadania publiczne dla organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego, – naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 kpa poprzez: dowolną, niezgodną z zasadami logiki oraz niemieszczącą się w granicach swobodnego uznania organu administracyjnego oceną dowodu w postaci rejestru gruntów obejmującego działkę [...], w kontekście przywołanego przez organ rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17.11.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich – droga nr [...]–[...] - Dz.U. Nr 42, poz. 205 oraz pisma Starosty [...] z dnia [...].12.2009 r. znak: [...], zaniechanie zbadania i odniesienia się wszechstronnie do całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności do wyrysu z mapy ewidencyjnej – obręb [...] przedstawiającej przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] o długości całkowitej [...] km, protokołu z przekazania z dnia [...].01.2002 r. zawartego pomiędzy Powiatem [...], a Powiatem [...] obejmującym drogę nr [...] wraz z załącznikiem – wykaz dróg wojewódzkich z dnia [...].12.1998 r.; wykazu stanu drogi wojewódzkiej nr [...], wykazu dróg wojewódzkich prowadzonego przez Rejon Dróg Publicznych [...] wg stanu na dzień 04.11.1991 r.; fragmentu mapy obrazującej przebieg drogi [...] co miało jego zdaniem istotny wpływ na wynik postępowania i wniósł o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skarżący uzasadnił powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej komunalizacji działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w dalszym ciągu nie rozstrzygnęła istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 386/11) uchylił poprzednią decyzję KKU z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą to decyzja organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. orzekającą o komunalizacji działki nr [...] i odmówił jej komunalizacji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć możliwości skomunalizowania powyższej działki tylko dlatego, że została ona wydzielona po dniu 27 maja 1990 r. z poprzednio istniejącej działki nr [...]. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny w kwestiach, które organ przytacza w uzasadnieniu zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu art. 153 powyższej ustawy. Organ ograniczył się tylko do przywołania dokumentu z rejestru gruntów, pisma Starosty [...] z dnia [...].12.2009 r. (k.54) oraz załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. – w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, z których zdaniem organu wynika, że na dzień 10 maja 1990 r. cała działka nr [...] (z której następnie wydzielono działkę nr [...]) była we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. - Rejon Dróg Publicznych [...] i znajdowała się wtedy w ciągu drogi kategorii ponad gminnej [...] oraz na podstawie tych dowodów uznał. że decyzja organu I instancji, w tej części, podjęta została z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie wyjaśnił jednak organ jak należy rozumieć wpis w ewidencji gruntów jako władającego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w stosunku do działki nr [...], do czego został zobowiązany poprzednim wyrokiem. Nie jest więc w dalszym ciągu wyjaśnione poprzez brak w aktach przedmiotowej sprawy wypisu z ewidencji gruntów na datę 27 maja 1990 r., czy w danym okresie władanie tą nieruchomością odnosi się do władania opartego na tytule prawnym, czy też miało ono wyłącznie charakter techniczno – porządkowy. Organ nie ocenił też jakie znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie ustawowej komunalizacji, do czego został zobowiązany przez Sąd w poprzednim wyroku. Organ ograniczył się w tej części tylko do błędnego stwierdzenia, że art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. określał zadania publiczne organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego. Nie zostało w konsekwencji wyjaśnione czy przedmiotowa działka "należała" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym organ odwoławczy popadł w sprzeczność bo w tym samym akapicie uzasadnienia stwierdza, że przedmiotowa działka nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, a jednocześnie uznaje, że jest ona wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r. Należy stwierdzić, że w świetle art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej tylko takie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, które w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tak więc art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. formułuje zasadę komunalizacji mienia, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe o jakim mowa w tym przepisie, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwym gmin. Natomiast art. 11 tej ustawy zawiera wyjątki od powyższej zasady. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W świetle tych przepisów organ orzekający w przedmiocie komunalizacji winien ustalić czy mienie, w niniejszej sprawie t.j. działka nr [...] odpowiada zasadzie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a w przypadku uznania, że mienie to jest mieniem o jakim mowa w tym przepisie, winien rozważyć czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 11 tej ustawy wyłączające to mienie z komunalizacji. W sytuacji gdy mienie nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1, to w ogóle nie podlega działaniu tej ustawy i nie ma do niego zastosowania art. 11. Brak zbadania przez organ i wyjaśnienia przesłanek komunalizacyjnych działki nr [...] wskazuje na to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oraz naruszeniu art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając, po raz kolejny, sprawę komunalizacji działki nr [...] organ odwoławczy, przede wszystkim, zastosuje się do wskazań wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 sierpnia 2011 r. oraz zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.