I SA/Wa 1014/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2009 r. nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania za sprzedane lokale " w związku ze stwierdzeniem nieważności dec. administracyjnych, oraz w części nieodwracalnym skutkiem dot. [...]" utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał że, decyzją z [...] października 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na zasadzie art. 105 §1 k.p.a.- umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem M. M. z 12 sierpnia 2002 r. o przyznanie odszkodowania za sprzedane lokale " w związku ze stwierdzeniem nieważności dec. administracyjnych, oraz w części nieodwracalnym skutkiem dot. [...]". M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na zasadzie art. 134 k. p. a. , stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2009 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. M. Skarżący wykazał, iż dochował ustawowo określonego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uznając zasadność zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art.54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), dalej ppsa, postanowieniem z 9 marca 2010 r. uchyliło w całości postanowienie z 31 grudnia 2009 r. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Organ Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 administracyjny związany jest żądaniem strony, co oznacza, że musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, jeżeli strona o to wnosi. Zatem, w przypadku złożenia wniosku o odszkodowanie organ w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalenia, czy zgłoszone żądanie czyni zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa. Kolegium wskazało, iż jak wynika z akt sprawy M. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za sprzedane lokale położone przy ul. [...] w W. Wnioskodawca nie wskazał jednak podstawy prawnej swojego roszczenia, jak również orzeczenia które wywołało szkodę. Wnioskodawca stosownie do art. 64 § 2, został wezwany do usunięcia braków formalnych zgłoszonego żądania. W odpowiedzi na pismo z 23 sierpnia 2002 r., M. M. wniósł o zawieszenie postępowania, nie podając jednak organowi wymaganych informacji. Następne pismo organu z 24 lipca 2009 r. zawierające to wezwanie nie zostało odebrane przez wnioskodawcę, jednakże organ uznał je za doręczone w trybie 44 § 4 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie o odszkodowanie w trybie administracyjnym przewidywał przepis art.160 k.p.a. Odszkodowanie to służyło od organu, który wydał decyzję naruszającą art. 156 § 1 k.p.a., chyba że winę poniosła inna strona. Zatem, właściwym w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu był organ, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu zar.156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepis art.160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. Z kolei do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie ma już zastosowania art.160 k.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych ( art.160 k.p.a. ) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęcie roszczenia odszkodowawczego regulującą art. 417 § 2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłączenie przed sądem powszechnym. Uchylenie art.160 k.p.a.- którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417 § 2 k.c - spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 cywilną w rozumieniu art.1 k.p.c. do rozpoznawania zaś spraw cywilnych- stosowanie do art.2 § 1 k.p.c- powołane są sądy powszechne. Organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 160 k.p.a. i stanowisko doktryny w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż aby można było prowadzić postępowanie w trybie art. 160 k.p.a. musi być wykazane jakie orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. M. M. nie podał tej informacji. Wnioskodawca nie usunął braków formalnych swojego wniosku w wyznaczonym terminie, jednakże posiadał wiedzę o skutkach niedopełnienia tego wymogu. W takiej sytuacji postępowanie wniosek winien był pozostać bez rozpoznania, skoro jednak postępowanie zostało wszczęte, organ nie miał innej możliwości jak uznając je za bezprzedmiotowe - umorzyć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił: * naruszenie przepisu art.105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy; * naruszenie przepisu art.77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie ; * obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w okolicznościach sprawy, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. Wskazując na powyższe zrzuty .skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że faktycznie we wniosku nie została podana podstawa prawna żądania, jak również numer i data wydania wadliwej decyzji, jak również decyzji nadzorczej, jednakże zdaniem skarżącego nie powinno to mieć wpływu na dalszy tak postępowania organu do którego wpłynęło podanie. Wnioskodawca bowiem zaznaczył czego dotyczy wniosek ( " za sprzedane lokale (...)dot. [...]"). Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że " braki podania o wszczęcie przedmiotowego postępowania, uniemożliwiają wyznaczenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania". Informacje , których wskazania żądał organ w piśmie skierowanym do skarżącego powinny być organowi znane z urzędu zwłaszcza, że przepisy prawa nakładają na organ obowiązek dążenia do uzyskania prawdy obiektywnej poprzez podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że znana była podstawa prawna zgłoszonego przez skarżącego żądania ( art. 160 k.p.a.). Wyjaśnienia poczynione w tym zakresie wraz z przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych sugerują, iż uprzednie zobowiązanie organu skierowane do wnioskodawcy o " sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie podstawy prawnej roszczenia" było co najmniej bezpodstawne. Wezwanie strony postępowania, zwłaszcza, gdy nie jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, do wskazania podstawy prawnej swoich żądań, nie było zasadne w świetle obowiązujących przepisów. Nie można z faktu niepodania takiej informacji uczynić podstawy odrzucenia wniosku. Organ wniosek powinien rozpoznać chociażby strona nie wskazała podstawy prawnej albo przytoczona przez nią podstawa prawna okazała się niewłaściwa. W ocenie skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków podania w zakresie wskazania orzeczenia ( numeru, daty wydania ) które wywołało szkodę, a które zostało wydane z naruszeniem prawa art. 156 § 1 k.p.a. albo którego nieważność stwierdzono decyzji ( numeru, daty wydania ) taki stan stwierdzającej również nie miało uzasadnionych podstaw prawnych. Przepisy art. 160 k.p.a. nie przewidują bowiem, aby wniosek o przyznanie odszkodowania miał mieć charakter sformalizowany, wystarczy aby zawierał minimum podstawowych informacji niezbędnych do jego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego wskazane powyżej informacje organ powinien uzyskać z urzędu, bowiem sytuacja w której organ orzeka na podstawie samego jedynie wniosku, bez zebrania stosownego materiału dotyczącego chociażby przedmiotowej nieruchomości, jest z uwagi na zasady postępowania nie do pomyślenia. Informacje powyższe stanowić bowiem powinny fakty znane organowi z urzędu, tj. przybierają Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 one postać dokumentów , rejestrów, ewidencji, map, planów, zeznań, oświadczeń, wyciągów, innych decyzji wydanych wcześniej itp. Skarżący podniósł, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy, bowiem nie uczynienie zadość takiemu obowiązkowi skutkuje - zgodnie z poglądami orzecznictwa - wadliwościądecyzl. Skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii. Skarżący podniósł, że nieuzupełnienie braków podania nie powinno skutkować umorzeniem postępowania w trybie w art. 105 k.p.a. Stosownie do unormowania przepisu art.64 § 2 k.p.a. nieusunięcie braków formalnych żądania w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z kolei umarzając postępowanie organ nie dopełnił obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania. Brak wskazania przez wnioskodawcę numerów i dat wydania decyzji może również sugerować brak wykazania interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania. Skarżący podniósł, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ( art. 7 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wnoszący podanie ma obowiązek określić, nie tylko to, czego się domaga od organu, lecz także z jakiej decyzji nadzorczej wywodzi swoje żądanie. Tymczasem skarżący wskazał jedynie, że dochodzi odszkodowania za sprzedane lokale przy ul. [...]. Następnie, pomimo wezwań organu nie podał, z jaką decyzją nadzorczą wiąże przyznanie odszkodowania. Zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. o odszkodowaniu orzeka organ, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Już chociażby z tego względu istotne jest określenie, o jaką decyzję chodzi. Ma to Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 bowiem wpływ na ustalenie zarówno stron postępowania, jak i właściwości organu do rozpoznania sprawy odszkodowania. Dlatego na wnoszącym podanie ciąży obowiązek wykazania, że był adresatem decyzji nadzorczej, z której wydaniem wiąże dochodzenie odszkodowania. Wskazanie decyzji nadzorczej ma istotne znaczenie także dla określenia, czy żądanie odszkodowania dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, czy też sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy tj. po 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Nie jest natomiast rzeczą organu określenie za skarżącego, z którą decyzją nadzorczą wiąże dochodzone odszkodowanie. Dopiero po wskazaniu decyzji organ ma możliwość ustalenia, czy z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła strona postępowania i czy jest właściwym organem do rozpoznania wniosku. Z akt sprawy nie wynika, aby to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało decyzję nadzorczą, z którą skarżący mógłby wiązać ewentualnie odszkodowanie. Wprawdzie decyzją z [...] grudnia 2000 r. [...] (której nr wskazuje skarżący we wniosku z 12 sierpnia 2002 r. ) Kolegium uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z [...] czenwca 1965 r. o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], jednakże decyzja ta była wydana w trybie zwykłym, a nie w postępowaniu nadzorczym. To, że z jej uzasadnienia wynika, iż toczyło się przed innym organem postępowanie nadzorcze, nie zwalnia wnioskodawcy z obowiązku wskazania, z której decyzji wywodzi żądanie odszkodowania. Zważyć należy, że składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika- adwokata. Jednakże nawet wówczas nie określił, z którą decyzją nadzorczą wiąże powstanie szkody i przez jaki organ została ona wydana. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nietrafny jest zarzut co do naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istniały bowiem podstawy faktyczne i prawne do umorzenia postępowania w sytuacji gdy bezzasadnie zostało ono wszczęte. Otóż podanie skarżącego z 12 sierpnia 2002 r. nie uprawniało organu do wszczęcia Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 postępowania, z przyczyn wyżej omówionych, a także dlatego, że z podania nie wynikało, czy skarżący był stroną postępowania nadzorczego. Zważyć należy, iż tylko podanie strony może wszcząć postępowanie, pod warunkiem jednak, że zostało wniesione do organu właściwego. Ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, dokonywane jest na podstawie tego, czy był on adresatem decyzji nadzorczej. Nie mając wiedzy w kwestiach wyżej wskazanych) organ administracji publicznej nie powinien był wszcząć postępowania administracyjnego. Jeżeli z treści podania skarżącego ani z akt administracyjnych, nie wynikało, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było właściwe do wydania decyzji na podstawie art. 160 § 4 k.p.a., to prawidłowo organ ten wezwał skarżącego do usunięcia braków podania w terminie siedmiu dni w trybie art. 64 § 2 k.p.a., określając skutki w przypadku icłi nieusunięcia. Skoro skarżący nie usunął braków podania, to należało pozostawić podanie bez rozpoznania stosownie do pouczenia. Tymczasem organ tego nie uczynił, lecz podejmował zbędne czynności procesowe: po raz kolejny wzywał skarżącego do sprecyzowania podania, wydał w jego toku kilka aktów administracyjnych. Należy jednakże stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia proceduralne nie stwarzają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Nie mają one bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro organ wszczął postępowanie, chociaż nie miał do tego podstaw, a przeszkody do prowadzenia postępowania nie zostały usunięte w jego toku, to prawidłowo organ umorzył postępowanie na podstawia art. 105 § 1 k.p.a. Ze względu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu postępowania stało się niemożliwe z przyczyn formalnych. Wadliwie wszczęte postępowanie stanowiło w zaistniałej sytuacji procesowej przeszkodę do pozostawienia podania bez rozpoznania. Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 4, art. 7, 8 k.p.a. Przepisy normujące prowadzenie postępowania dowodowego mogą być naruszone tylko wtedy, gdy organ prowadzi postępowanie co do istoty sprawy. Jednakże w realiach niniejszej sprawy takie postępowanie się nie toczyło. Nie było więc podstaw do sięgania przez organ do rejestrów, ewidencji i innych dowodów, na które wskazuje skarżący. Sygn. akt I SA/Wa 1014/10 Konieczne jest odróżnienie prowadzenia przez organ postępowania dowodowego w sprawie, w którym to organ ma obowiązek podejmowania czynności z urzędu, od czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych podania. W zakresie treści podania to wnioskodawca ma wykazać aktywną postawę I wskazać okoliczności pozwalające na wszczęcie postępowania albo przekazania sprawy do organu właściwego. Natomiast aktywność organu w przypadku braków podania sprowadza się do wezwania wnoszącego podanie do ich usunięcia. O tym, z którą decyzją nadzorczą wnoszący podanie łączy prawo do odszkodowania, rozstrzyga wola wnoszącego podanie. Jeżeliby organ aktywnie za stronę zdecydował w tej kwestii, to w takim przypadku wydana decyzja byłaby wydania z naruszeniem prawa. Dlatego zasada ograniczonego formalizmu co do podania, której naruszenie zarzuca skarżący, nie oznacza zniesienia wymogu sprecyzowania, z którą decyzją skarżący wiąże dochodzone odszkodowanie i wykazanie, że był jej adresatem. Odnośnie zarzutu skargi, że organ nie ustalił wszystkich stron postępowania stwierdzić należy, że obowiązek taki ciąży na organie właściwym w sprawie. Skoro skarżący nie wskazał decyzji nadzorczej, stanowiącej podstawę do dochodzenia odszkodowania, a tym samym nie było możliwe ustalenie organu właściwego w sprawie I stron postępowania, to trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyniło adresatem decyzji o umorzeniu postępowania skarżącego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.