I SA/Wa 1015/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. K. w prawo własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej przy ul. [...]. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. R. K. w dniu 9 maja 2016 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Zarząd Dzielnicy T. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. K. w prawo własności ww. nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowy teren pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej opisanej w poz. [...] "[...] " jako "Hip. Nr [...] ", stanowiącej przedwojenną własność A. i J. małż. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1934 r. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] grudnia 1953 r. sygn. akt Ns [...] spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1942 r. J. K. nabyli córka D. K. w 1/2 części i syn R. K. w 1/2 części. Następnie na podstawie postanowienia Sadu Powiatowego dla W. z dnia [...] grudnia 1953 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] lipca 1946 r. A. K. nabyły dzieci w udziałach jak wyżej. Aktem notarialnym [...] z dnia [...] lutego 1995 r. D. D. (przed przysposobieniem nosząca nazwisko D. K.) podarowała swojemu bratu R. K. udział w spadku wynoszący 1/2 części. Wskazana wyżej działka położona jest na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dot. przedmiotowej nieruchomości dawni właściciele hipoteczni nie złożyli wniosku dekretowego w terminie przewidzianym przepisami art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Kolejnym aktem prawnym regulującym prawa dawnych właścicieli nieruchomości [...] była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22 poz. 99). Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Jak wynika z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości, nie został również złożony wniosek w trybie art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 21 marca 1994 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2005 r. następca prawna dawnych właścicieli hipotecznych – R. K. wystąpił z wnioskami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. W dniu 11 września 2015 r. R. K. i D. D. wystąpili z wnioskiem o skorzystanie z przysługującego im prawa pierwszeństwa w nabyciu prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. w dzielnicy T., wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na gruncie budynków i budowli, przy jednoczesnym zastosowaniu 99% bonifikaty od pierwszej opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie uchwały Nr LXXXIII/2753/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 19 października 2006 r. w sprawie bonifikat przy oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Wnioskodawcy spełnili przesłanki do udzielenia im bonifikaty w wysokości 99% od pierwszej opłaty z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, o których mowa w § 1 powyższej uchwały oraz przy zbywaniu nieruchomości w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przedmiotowa działka nr [...] jest w posiadaniu wnioskodawców, pomimo utraty przez ich spadkodawców prawa własności przed dniem 5 grudnia 1990 r., jak również jest ona wykorzystywana na cele mieszkaniowe. R. K. i D. D. uzyskali w drodze aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2015 r. Rep A nr [...] w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo użytkowania wieczystego na 99 lat w częściach równych, tj. wynoszących po 1/2 każda do dnia 9 grudnia 2114 r. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym w tych samych częściach równych, tj. wynoszących po 1/2 każda - prawo własności budynków znajdujący na powyższym gruncie. Aktem notarialnym Rep [...] z dnia [...] marca 2016 r. D. D. podarowała swojemu bratu R. K. przysługujący jej udział wynoszący 1/2 części w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości i udział wynoszący 1/2 części we własności posadowionych na tej działce gruntu budynków. Organ stwierdził, że jako następca prawny osób, od których została przejęta w trybie dekretu nieruchomość położona w W. przy ul. [...] R. K. nie był w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, a użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo nie spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ponieważ prawo użytkowania wieczystego nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponadto nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., ponieważ prawo użytkowania wieczystego nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za inną nieruchomość wywłaszczoną lub przejętą. Przedmiotowa nieruchomość jest tzw. gruntem warszawskim, lecz sposób ustanowienia na niej użytkowania wieczystego nie jest objęty dyspozycją art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie są spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji z dnia 14 marca 2017 r. złożył R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela ustalenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nie istniało w dniu 13 października 2005 r. Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodził wyjątek określony art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. tj. przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nie zostało nabyte na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wnioskodawca co prawda jest następcą dawnego właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie, któremu prawo własności zostało odjęte na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, niemniej nie został złożony wniosek na podstawie art. 7 ww. dekretu. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł R.. K., zarzucając organowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to naruszenia wpłynęły na wynik postępowania: a) art. 7 k.p.a. przez nie wyjaśnienie istotny sprawy i naruszenie słusznego interesu obywatela; b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej; c) art. 10 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; d) art. 77 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie, że skarżący dwukrotnie występował o użytkowanie wieczyste przed dniem 13 września 2005 r., a wniosek nie został załatwiony wyłącznie z powodu urzędniczej opieszałości; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przez uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do skorzystania z przekształcenia użytkowania wieczystego z prawo własności; b) art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przez bezzasadne pominięcie tego przepisu, umożliwiającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność także na rzecz osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste po dniu 13 października 2005 r. W związku z powyższym wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu zrealizowania żądania zawartego we wniosku z dnia 9 maja 2016 r., to jest przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 83 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl ust. 1a przywołanego przepisu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 roku; 2) na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. W ust. 2 art. 1 uregulowano zaś prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2). Ustęp 3 cytowanego art. stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego przepisu ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 roku. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, to jest 13 października 2005 roku (art. 1 ust. 1 i 1a), w prawo własności nieruchomości, umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4). Taki sposób wykładni przepisów przedmiotowej ustawy potwierdza również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym wskazano m.in., że: "art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok ten wskazuje na konstytucyjną niedopuszczalność – co do zasady - rozszerzania przez ustawodawcę katalogu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa o te osoby, którym prawo mające ulec przekształceniu nie przysługiwało przed dniem wejścia w życie ustawy rozszerzającej ten katalog. Tym bardziej więc nie można katalogu osób uprawnionych do przekształcenia prawa rozszerzać w drodze wykładni lub w drodze analogii. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pierwszą grupę podmiotów, które mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia, stanowią osoby fizyczne, będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (art. 1 ust. 1). Druga kategoria podmiotów uprawnionych do przekształcenia określona jest w art. 1 ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 ustanowione zostało po wejściu w życie ustawy z 29 lipca 2005 roku. Jak wynika bowiem z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz R. K. i D. D. w drodze aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2015 r. Rep A nr [...], na 99 lat tj. do dnia 9 grudnia 2114 r., co zostało potwierdzone wpisem do księgi wieczystej z dnia 18 grudnia 2015 r. Stosownie do treści art. 234 kodeksu cywilnego i art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma w tych przypadkach znaczenie konstytutywne, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Bez znaczenia jest zatem powołana w skardze okoliczność złożenia przez skarżącego wniosków z dnia 21 marca 1994 r. oraz 11 sierpnia 2005 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz brak procedowania przez organ w przedmiocie wymienionych wniosków. Przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nie istniało zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. tj., w dniu 13 października 2005 r. Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Dla gruntu przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nie można zgodzić się z poglądem zawartym w skardze, iż w drodze analogii odczytanie ww. przepisów pozwala na zrównanie sytuacji prawnej osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie powołanego art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z sytuacją byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (ich następców prawnych), którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Materialnoprawne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostały przez ustawodawcę określone ściśle. Użyte w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy kategoryczne sformułowanie: "jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" wyklucza możliwość poszerzenia w drodze wykładni wymienionej w przepisie grupy użytkowników wieczystych nieruchomości o wszystkie te osoby fizyczne, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego nieruchomości [...]. Wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, że przekształceniu w prawo własności podlegać może w oparciu o jej przepisy wyłącznie prawo użytkowania wieczystego istniejące w dniu 13 października 2005 r. jest w art. 1 ust. 4 ustawy określony jednoznacznie. W świetle powyższych ustaleń, zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżący nie spełnił warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej jego wnioskiem. Z tych względów Sąd uznał, iż zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 4 oraz art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 maja 2005 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzja organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że nie naruszają one prawa. Ponadto Sąd stwierdził, iż także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują potwierdzenia. Organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje, zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.