I SA/Wa 1017/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojciecha J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] przyznającej W. J. zasiłek celowy z przeznaczeniem na leki i leczenie w miesiącu lutym 2016 r. w kwocie 50,00 zł, utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wnioskiem z dnia 1 lutego 2016 r. W. J. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego, w tym m.in. na zakup leków. Decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Burmistrz [...] przyznał W. J. pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części kosztów leków i leczenia w miesiącu lutym 2016 r. w kwocie 50,00 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził konieczność udzielenia pomocy, jednakże pomoc ta nie może być udzielona w wyższej wysokości z uwagi na ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje MOPS w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust 1 3 i 4 ustawy z dnia z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163). Od ww. decyzji W. J. odwołał się. Skarżący zakwestionował zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W myśl art. 3 powołanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Państwo zatem, powołując instytucję "pomocy społecznej", nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Z powyższych przepisów wynika zdaniem organu, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich satysfakcjonującej, czy pożądanej. Przy czym ma to być pomoc w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na poziomie uznanym przez stronę za wystarczająco wysoki. Ustawa o pomocy społecznej daje także wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna, zdaniem organu, ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, będący materialnoprawną podstawą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opalu, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści powołanego przepisu wynika, że wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Nie jest to świadczenia obowiązkowe, jednakże przyznanie przedmiotowego świadczenia nie może być dowolne, co więcej uznanie administracyjne nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Określona w tym przepisie niezbędna potrzeba bytowa ma na celu zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Zatem, przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. W rozpoznawanej sprawie dochód skarżącego nie przekracza ustawowo określonego kryterium dochodowego. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo, w razie spełnienia wszystkich ustawowo określonych warunków, żądane świadczenie zostanie przyznane i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniami strony. Udzielając pomocy w postaci zasiłku celowego organy działają na zasadzie uznania administracyjnego, tak w zakresie przyznania świadczenia, jak i w kwestii jego wysokości, kierując się ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej oraz posiadanymi środkami finansowymi. Uznanie administracyjne oznacza bowiem pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji, jednak z drugiej strony organ ten nie może działać dowolnie, ponieważ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Spełnienie kryteriów, w tym również finansowych, przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa, a wręcz przeciwnie, organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1077/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Bez wątpienia sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, a organ I instancji udzielił pomocy w miarę swoich możliwości finansowych. Trzeba również pamiętać, że stosownie do art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb w tym okresie, a także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin i osób korzystających z takiej pomocy, a nie zapewnienie im dożywotniego utrzymania. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 562/11, "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygniecie" (LEX nr 1068520). Zatem zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec nie stwierdzenia w działaniu organu I instancji uchybień bądź naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów normujących zasady przyznawania pomocy społecznej oraz granic uznania administracyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. J. nie zgadzając się z jej treścią. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreśliły orzekające organy. Istotnie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), jak i zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 oraz w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Postanowienia artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazują więc organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Rację mają zatem organy podnosząc, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy, ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną wtedy, gdy orzekający organ ustali zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przewagę bądź to indywidualnego interesu beneficjenta biorącego górę nad interesem publicznym przy uwzględnieniu celów i zasad pomocy społecznej, bądź na odwrót, wykazując górę interesu publicznego nad indywidualnym interesem beneficjenta, także wskazując na cele i zasady pomocy społecznej za tym przemawiające. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. W uzasadnieniach decyzji obu instancji wskazano, co determinowało podjęcie pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia - przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup niezbędnych lekarstw. Organy w sposób wyraźny podniosły, że przyczyną przyznania skarżącemu tej formy pomocy jest jej trudna sytuacja materialna, w tym uzyskiwany niski dochód, a także sytuacja życiowa, zdrowotna skarżącego - jego niepełnosprawność i długotrwała choroba, wymagająca zażywania nieprzerwanie leków. W tym więc względzie organy dały prym interesowi indywidualnemu skarżącego przed publicznym. Skarżący jednocześnie musi zrozumieć, że system pomocy społecznej został tak skonstruowany, iż pomoc społeczna państwa ze swej istoty nie jest pomocą, która ma pokryć wszystkie wydatki i potrzeby beneficjentów, lecz, co dobitnie podkreśliły orzekające organy w tym wypadku, ma ona być subsydiarną, czyli doraźną pomocą, wspierającą osobę w wysiłkach przezwyciężenia trudności, w których się znalazła, a która przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie jest w stanie trudności tych przezwyciężyć bez pomocy państwa. Stąd niezadowolenie skarżącego z wysokości przyznanej pomocy nie mogło być uzasadnione. Rację mają więc organy, że z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co dobitnie podkreśliły organy. Nie można zarzucić organom nieprawidłowości także w tym, że dokonały wyboru w hierarchii potrzeb skarżącego, przyznając przede wszystkim pomoc na zakup niezbędnych dla skarżącego leków. Należy zgodzić się ze skarżącym, że kwota ta nie może być satysfakcjonująca, nie mniej jednak zauważyć trzeba, co podniosły organy, iż możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore tak jak skarżący, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Wyraźnie też wskazały organy, że skarżący jest objęty stałą pomocą społeczną. Oceniane decyzje zostały wydane z uwzględnieniem postanowień art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie mogły być w związku z tym uznane za wadliwe, skoro organ pomocy społecznej nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i posiadanymi możliwościami finansowymi i brać pod uwagę ilość ubiegających się beneficjentów. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.