I SA/Wa 1017/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. J.P., pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości położonej w Gminie P. oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżący wystąpił jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że ma ona charakter wywłaszczeniowy. Zdaniem skarżącego realizując zaskarżone rozstrzygnięcie Gmina P. będzie uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, a w dalszej kolejności do jej obciążenia lub sprzedaży, co spowoduje skutki niemożliwe do odwrócenia. Ponadto decyzja ta może stanowić dla Gminy podstawę do przeprowadzenia na terenie różnego rodzaju inwestycji. Dokonanie przez Gminę jakichkolwiek nakładów spowoduje znaczne trudności przy ich rozliczeniu. Skarżący nie będzie w stanie zwrócić Gminie poniesionych na inwestycje wydatków, jak również nie ma żadnego interesu w tym, aby utrzymywać kosztowną infrastrukturę drogową na własnej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) i ma on charakter zamknięty. Stosownie do treści tego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że konieczną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na stronie skarżącej. Przy czym podkreślić trzeba, że orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użyty w powyższym przepisie zwrot "sąd może". Oznacza to, że Sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet, jeżeli stwierdzi, iż w danej sprawie występują przesłanki określone w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Istotne też jest, że na tym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji ma zatem charakter wyjątkowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia starty na życiu i zdrowiu. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony ponadto został pogląd, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wobec tego nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a więc nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania oraz aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2996/13). W rozpoznawanej sprawie wniosek zawarty w skardze dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, mocą której stwierdzono nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości, a więc ze swej istoty decyzji nienadającej się do wykonania. Decyzje organów administracji w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości mają co do zasady charakter deklaratoryjny. Potwierdzają one jedynie ex lege stan prawny zaistniały na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Decyzja taka nie wymaga żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie bądź w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Nie przyznaje ona także stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Konsekwencją niewykonalności zaskarżonej decyzji jest niemożność wywołania przez nią niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu ponadto skarżący nie przedstawił argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem uznać, że argumentem takim jest powoływana przez skarżącego okoliczność, że Gmina może złożyć wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, a w dalszej kolejności obciążyć lub sprzedać nieruchomość, czy też dokonać na nieruchomości inwestycji. Powoływane okoliczności – jako zdarzenia przyszłe i niepewne - nie stanowią przesłanki uzasadniającej uwzględnienie wniosku. Istotne też jest, że wpis do księgi wieczystej jest czynnością "odwracalną" i w każdym czasie można dokonać jego zmiany. Nie zachodzi też niebezpieczeństwo sprzedaży czy też obciążenia spornego gruntu, bowiem nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną, a drogi publiczne, jako rzeczy publiczne, wyłączone są z powszechnego obrotu zgodnie z treścią art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), z którego wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, a zatem własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi tj. Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 786/12). W świetle powyższego Sąd uznał, że wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 61 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.