I SA/Wa 1018/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1968 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej na planie pomiarowym zaewidencjonowanym w Powiatowym Biurze Geodezji i Urządzeń Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. w dniu [...] kwietnia 1968 r., pod nr [...] jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., sprecyzowanym w dniu [...] lipca 2006 r., z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił do Wojewody [...] A.G. (spadkobierca po byłym posiadaczu samoistnym przedmiotowej nieruchomości). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał wyżej wymieniony wniosek Ministrowi Budownictwa, zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa., gdyż zachowane zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, a na podstawie obowiązujących wówczas przepisów odszkodowanie nie przysługiwało. W dniu [...] listopada 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek A.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. We wniosku skarżący podniósł, iż w sprawie rażąco naruszono przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem decyzja z dnia [...] września 1968 r., nr [...] nie określała celu wywłaszczenia, tak więc nie można było stwierdzić czy cel, na który została wywłaszczona nieruchomość jest tożsamy z celem, na który została wywłaszczona poprzednia część nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było przeznaczenie pod budowę odcinka ulicy [...] w B., co mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, tak określony cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w B. z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], z której wynika, że przewidywana inwestycja obejmująca m. in. budowę odcinka ul. [...], była zgodna z Planem Ogólnym Miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podał, że jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r. organ wywłaszczeniowy jednoznacznie wskazał, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa odcinka ulicy [...] w B. Natomiast, jak słusznie wskazano w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., wcześniejszego wywłaszczenia części nieruchomości dokonano pod budowę szkoły i przyznano z tego tytułu stosowne odszkodowanie. Wobec tego prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...], iż wywłaszczenie przedmiotowej działki było zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Organ zauważył, że na podstawie art. 6 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynika z akt archiwalnych ubiegający się o wywłaszczenie pismem z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] zawiadomił T.G., iż ulegnie ona wywłaszczeniu bez odszkodowania. Pismem z dnia [...] czerwca 1968 r. T.G. nie wyraził zgody na odstąpienie gruntu. W związku z powyższym Minister uznał, że wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w L. z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Z akt sprawy wynika też, że wniosek ten spełniał wszystkie warunki określone w przepisach art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy, na właściwym organie spoczywał obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego i o terminie rozprawy odnośnie części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2. Wskazano w nim również podmiot zgłaszający wniosek o wywłaszczenie. W związku z powyższym Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. W niniejszej sprawie rozprawa odbyła się w dniu [...] września 1968 r. Nie stawił się na nią T.G. Opinia biegłego, zgodnie z którą za wywłaszczany grunt nie przysługuje odszkodowanie, została sporządzona w dniu [...] maja 1968 r. Minister podniósł, że na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy wojewódzkiego inż. S.K. z dnia [...] maja 1968 r., wywłaszczono grunt o powierzchni [...] m2, z całości wynoszącej [...] m2, co stanowi [...] %. Tak więc zostały spełnione przesłanki określone w art. 8 ust. 7 ustawy, natomiast nie znajdował w sprawie zastosowania przepis art. 8 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym jeżeli nastąpiło już poprzednio przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania części tej samej nieruchomości tego samego właściciela na te same cele określone w ust. 7, wywłaszczonemu należy się odszkodowanie za nadwyżkę ponad 25% obszaru nieruchomości przy doliczeniu poprzednio przejętej części nieruchomości do części wywłaszczanej, gdyż zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej pierwsze wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem, różne były cele wywłaszczenia (w jednym przypadku budowa szkoły, w drugim drogi), nadto budowa szkoły nie mieści się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 8 ust. 7. W tej sytuacji Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...], również w części dotyczącej odszkodowania. Minister wskazał, że zgodnie z art. 22 powołanej wyżej ustawy decyzja z dnia [...] września 1968 r., nr [...] zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie zawiera ustalenia odnośnie odszkodowania, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem nie można stwierdzić naruszenia ustawowych wymogów wywłaszczenia. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 3 i art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (Dz. U. z dnia 14 marca 1974 r.) poprzez jego błędną interpretację; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3, art. 7 i 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z podniesionymi uchybieniami skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jest nieważne, zaś Minister Infrastruktury błędnie zinterpretował treść art. 156 § 1 Kpa uznając, że wydana decyzja nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Skarżący podał, że organ wywłaszczeniowy nie wykazał, że wywłaszczenie było dopuszczalne w świetle treści art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. i że nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia. W orzeczeniu wywłaszczeniowym nie zajmowano się dopuszczalnością wywłaszczenia, a oparto się na rozstrzygnięciu lokalizacyjnym. W treści decyzji brak informacji jaki jest cel wywłaszczenia, co miało bardzo duże znaczenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Jeśli więc z treści decyzji nie wynikało, że wywłaszczenie następuje na cele budowy ulicy należne było odszkodowanie i pkt II decyzji z dnia [...] września 1968 r. jest rażąco sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje wówczas, gdy w kwestionowanej decyzji tkwią jakiekolwiek wady. Ten tryb weryfikacji decyzji może być skuteczny tylko wówczas, gdy decyzja jest obarczona wadami o największym ciężarze gatunkowym. Wady te wskazuje przepis art. 156 § 1 Kpa. Rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że kwestionowana przez A.G. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...] nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Kwestionowana decyzja została bowiem wydana przez organ wymieniony w art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwana dalej ustawą) – właściwy miejscowo Urząd do spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Nie dotyczy sprawy rozstrzyganej wcześniej inną decyzją wywłaszczeniową, bowiem grunt o pow.[...] m2 stanowiący działkę nr [...] (wydzielony w 1968 r. na potrzeby realizacji inwestycji z działki nr [...] o pow. [...] m2 - co dokumentuje mapa sytuacyjno–wysokościowa stanowiąca załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r.) został wywłaszczony na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...]. Nie budzi też wątpliwości to, że decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do właściwej osoby – samoistnego posiadacza gruntu T.G. (zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] maja 1968 r.), jak tego wymagał art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Kwestionowana decyzja była wykonalna w dniu jej wydania, ponieważ wskazywała przedmiot wywłaszczenia (grunt o pow. [...] m2 oznaczony jako działka nr [...]) oraz podmiot na rzecz którego wywłaszczenie następuje (Państwo). W decyzji tej wskazano również osobę, która – ze względu na brak założonego dla nieruchomości zbioru dokumentów i księgi wieczystej (nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym) – miała status samoistnego posiadacza gruntu, a także rozstrzygnięto o odszkodowaniu. Decyzja ta wskazuje podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Okręgową Dyrekcja Inwestycji Miejskich w L.), zawiera podstawę matrialnoprawną wywłaszczenia (art. 3 ust. 1 ustawy) i uzasadnienie wywłaszczenia, w szczególności dotyczące konieczności nabycia gruntu w trybie wywłaszczenia (brak możliwości kupna gruntu, ze względu na nieuregulowany stan prawny, konieczność dysponowania gruntem pod budowę odcinka ul. [...] w B. – inwestycję realizowaną na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z 1968 r. oraz braku podstaw do ustalenia odszkodowania. Decyzja wywłaszczeniowa zawiera też pouczenie o środkach odwoławczych. Wszystko to świadczy o tym, że rozstrzygnięcie to zawiera elementy, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Minister prawidłowo przyjął, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa. Na wstępie Sąd zauważa, że przesłanka rażącego naruszenia prawa występuje wówczas, gdy decyzja ta w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z jasnym w swej treści przepisem prawa, a waga tego naruszenia jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zasadą stabilności decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, tego rodzaju naruszeń nie można zarzucić decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...]. Wbrew temu co twierdzi skarżący w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej wskazano cel wywłaszczenia – budowa odcinka ul. [...] w B., który był zbieżny z celem inwestycyjnym określonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...] oraz celem wymienionym we wniosku o wywłaszczenie dotyczącym m. in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z dnia [...] sierpnia 1968 r. Wywłaszczenie gruntu na ten cel było niezbędne oraz dopuszczalne, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym droga będąca ulicą miejską (lokalną) nie mogła być urządzona na gruncie prywatnym (art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z 1962 r. o drogach publicznych - Dz. U. Nr20, poz. 90), a budowa odcinka tej drogi niewątpliwie miała charakter celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] błędnie ustaliło, że T.G. należy się odszkodowanie za wywłaszczenie. Uszło uwadze skarżącego, że zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...], zaświadczenia PBN w L. z dnia [...] maja 1968 r. oraz zaświadczenia PMRN w B. z dnia [...] lipca 1968 r. wynika bowiem, że przed wywłaszczeniem istniała działka nr [...] o pow. o pow. [...] m2, z której na potrzeby lokalizacji inwestycji wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2 pod budowę odcinka ulicy oraz działki nr [...] i [...]. Działkę nr [...] wywłaszczono z ogólnej pow. [...] m2. Z akt sprawy nie wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 pochodzi z działki nr [...]. Skoro tak to organ wywłaszczeniowy prawidłowo przyjął, że T.G. odszkodowanie nie należy się, ponieważ część gruntu przejętego w Mieście B. pod drogę nie przekraczała 25% części działki nr [...]. Wobec tego, że brak dowodu na to, iż przed wywłaszczeniem działki nr [...] państwo przejęło bez odszkodowania działki nr [...] i [...] na ten sam cel (budowę odcinka ulicy) Minister Infrastruktury słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 8 ust. 8 ustawy. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1968 r., nr [...] nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia innych przepisów wywłaszczeniowych. Z akt sprawy wynika, że organ miał podstawy, aby wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Wbrew temu co przyjął Minister pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia [...] czerwca 1968 r. nie sposób zakwalifikować jako oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, ponieważ z treści tego pisma wynika, że informuje ono T.G. o braku podstaw do przyznania odszkodowania. Sąd uznał jednak, że organ nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 6 ust. 4 ustawy nabywając grunt poprzez wywłaszczenie, skoro grunt miał nieuregulowany stan prawny, a T.G. władał gruntem jako posiadacz. W tej sytuacji ubiegający się o wywłaszczenie oraz organ wywłaszczeniowy interpretując ten przepis mogli przyjąć, że prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, dlatego że osoba właściciela jest nieznana. . Z akt sprawy wynika również, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie w oparciu o wniosek o wywłaszczenie zawierający dokumentację geodezyjno – prawną działki nr [...] (wniosek z dnia [...] sierpnia 1968 r.), organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu rozprawy (pismo z dnia [...] sierpnia 1968 r.), organ przeprowadził rozprawę (protokół z dnia [...] września 1968 r.). W tej sytuacji Sąd uznał, że w sprawie wywłaszczeniowej zachowane zostały podstawowe wymogi proceduralne wynikające z rozdziału 3 ustawy z dnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.