I SA/Wa 1019/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania co do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] wydaną na podstawie art. 160 § 1, 3 i 4 k.p.a. Minister Kultury przyznał odszkodowanie na rzecz A. R. w wysokości [...] zł tj. jednej trzeciej wartości budynku i nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], objętej Kw nr [...], przejętej na własność Państwa z naruszeniem prawa - płatne w czterech transzach w okresie od 15 marca 2002r. do 28 lutego 2003r. Odszkodowanie zostało wypłacone A. R. przez organ bez opóźnień zgodnie z wydaną decyzją tj. w wysokości określonej w tej decyzji w całości przed terminem płatności wynikającym z tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy odrzucił pozew A. R. o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwoty [...] zł z ustawowymi odsetkami tytułem skapitalizowanych odsetek za opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...] marca 2002r. W dniu 7 października 2013r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek A. R. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odsetek w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...] marca 2002r. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem i wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia 14 listopada Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 k.p.a., a sprawa przedstawiona we wniosku nie stanowi sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Stwierdzono również, że Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości uwzględniającej płatność w transzach-w nakazanej prawem formie decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2002r., a zatem w ocenie Ministra sprawa ta stanowi rzecz osadzoną tzw. res iudicata. Minister dodał, że nie było opóźnienia w spełnieniu świadczenia, gdyż organ dokonał zapłaty stronie całego odszkodowania w wysokości określonej w decyzji przed terminem płatności wynikającym z decyzji, zatem nie doszło do powstania obowiązku zapłaty odsetek. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. R.. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nieuzasadniony i jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Minister podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego, podstawy do wydania wnioskowanej decyzji w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 k.p.a. nie można wywodzić z art. 160 § 2 k.p.a. zawierającego odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Minister powtórzył, że ani w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ani w czasie gdy była wydawana decyzja z dnia [...] marca 2002r. żaden przepis prawa nie przewiduje, ani nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wysokości i przyznaniu odsetek, bądź o odmowie ich przyznania od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 k.p.a. w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ponadto Minister wskazał, że za odmową wszczęcia postępowania przemawiają również inne uzasadnione przyczyny, które powodują, że prowadzenie postępowania i orzekanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne również w przypadku gdyby uznać, że podstawę prawną do wydania orzeczenia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania odsetek stanowić mogłyby przepisy art. 160 k.p.a. (w brzmieniu gdy została wydana decyzja z dnia [...] marca 2002r.) dotyczące orzekania o odszkodowaniu dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ naczelny podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 2002r. Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości, uwzględniającej płatność w transzach. W ocenie Ministra powyższe rozstrzygnięcie jest wiążące zarówno dla strony, jak i dla organu wydającego decyzję. Orzeczenie takie bowiem wiąże zarówno co do wysokości roszczenia jak i co do wymagalności roszczenia (terminu płatności transz). Powyższe oznacza w ocenie Ministra, że w przypadku zastosowania się organu do wydanego przez siebie aktu o charakterze konstytutywnym-co do zapłaty określonej decyzją kwoty w określonym terminie-nie można mówić o zachowaniu się organu niezgodnym z ukształtowanym tym aktem stanem prawnym. Takie zachowanie organu nie może rodzić jakichkolwiek dodatkowych roszczeń wobec organu ze strony adresata takiego aktu. Prowadziłoby to zdaniem Ministra do absurdalnej i niedopuszczalnej sytuacji, gdy strona, która nie skorzystała z przyznanych jej prawem środków zaskarżenia aktu administracyjnego, miałaby w istocie możliwość zakwestionowania tego aktu poza systemem środków zaskarżenia. Minister wyjaśnił, że art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2002r. przewidywał dwuetapowy tryb postępowania: administracyjny i sądowy. Wydanie decyzji przez właściwy organ kończyło postępowanie administracyjne, a stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia o charakterze administracyjnym, lecz w myśl art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ponieważ A. R. nie skorzystał z tego uprawnienia, nie może obecnie, zdaniem organu, podważyć związania i skutków prawnych wywołanych przez decyzję z dnia 11 marca 2002r. Minister zauważył, że A. R. nie skorzystał również z możliwości wynikającej z art. 111 § 1 k.p.a. i nie wniósł o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do odsetek w związku z płatnością w ratach. W ocenie Ministra kwestia odszkodowania zarówno co do wysokości jak i terminu płatności stanowi rzecz osądzoną i Minister nie może prowadzić w tej sprawie postępowania administracyjnego i wydać nowej decyzji, gdyż taka decyzja dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem obarczona byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 160 § 2 k.p.a. w zw. z art. 481 § 1 i 2 k.c. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż brak jest podstawy prawnej dla orzekania przez organ o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania orzeczonego na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż brak jest sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem występuje inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 160 § 4 w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. w zw. z art. 481 § 1 i 2 k.c. polegające na przyjęciu, iż brak jest normy kompetencyjnej dla orzekania przez organ o odsetkach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania orzeczonego na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż brak jest sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem występuje inna przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a.; 3) naruszenie przepisu art. 66 § 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ nie jest właściwy w niniejszej sprawie o odsetki, mimo że sąd powszechny-Sąd Najwyższy odrzucił pozew o te odsetki z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, wskazując, iż właściwy do orzekania o nich, jako roszczeniu akcesoryjnym, jest organ administracji publicznej właściwy do orzekania o żądaniu głównym; 4) naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 160 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzi uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, iż sprawa skarżącego (w tym jego roszczenie o odsetki) została już całościowo objęta rozstrzygnięciem decyzji organu z dnia [...] marca 2002r. w przedmiocie odszkodowania i wobec niezakwestionowania tej decyzji nie może być rozstrzygana ponownie, podczas gdy sprawa rozstrzygnięta ww decyzją dotyczyła wyłącznie roszczenia odszkodowawczego (roszczenia głównego), o którym mowa w art. 160 § 1 kpa., a nie dotyczyła w ogóle i dotyczyć nie mogła roszczenia ubocznego tj. odsetek od odszkodowania, które stanowi odrębne roszczenie materialno- prawne i może być dochodzone niezależnie od roszczenia głównego; 5) naruszenie art. 160 k.p.a. w zw. z art. 481 k.c. w zw. z art. 476 k.c. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż organ nie pozostawał w opóźnieniu ze spełnieniem świadczenia odszkodowawczego od daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] marca 2002r. orzekającej o odszkodowaniu, w związku ze zmianą terminu wymagalności roszczenia odszkodowawczego w wyniku jednostronnego ustalenia przez organ w decyzji o wypłacie odszkodowania w transzach w odroczonych terminach płatności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinięto jej zarzuty i stwierdzono, że organ administracyjny jest w pełni władny rozstrzygnąć o żądaniu skarżącego z uwagi na istnienie podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze prawno- administracyjnej tj. art. 481 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. oraz posiada kompetencje do orzekania w tym zakresie ( art. 160 § 4 k.p.a. i art. 66 § 4 k.p.a.), a jednocześnie nie doszło do uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ o tym żądaniu. Organ pozostawał w opóźnieniu z wypłatą odszkodowania ustalając jednostronnie jego płatność w transzach w decyzji z dnia [...] marca 2002r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013r. o odmowie na podstawie art. 66a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania co do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc ww. przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek - "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wnioskiem z dnia 25 września 2013r. A. R. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odsetek w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie odszkodowania przyznanego decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002r. w trybie art. 160 § 1 k.p.a. Organ naczelny uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odsetek od odszkodowania zostało ostatecznie zakończone ww decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002r., którą na podstawie art. 160 § 1, 3 i 4 k.p.a. orzeczono o przyznaniu odszkodowania A. R. w określonej wysokości i o płatności tego odszkodowania w czterech transzach w okresie od 15 marca 2002r. do 28 lutego 2003r. bez dodatkowych odsetek i tym samym Minister Kultury w całości rozstrzygnął kwestię odszkodowania w określonej wysokości uwzględniającej płatność w transzach. W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Analiza akt administracyjnych przekazanych Sądowi jednoznacznie potwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem wydania orzeczenia [...] z dnia [...] czerwca 1952r. z naruszeniem prawa zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002r. Decyzją tą przyznano skarżącemu odszkodowanie w kwocie [...] zł, wskazując w niej, że odszkodowanie ma być płatne w czterech transzach w okresie od dnia 15 marca 2002r. do dnia 28 lutego 2003r. Skarżący od powyższej decyzji nie odwoływał się, w związku z czym stała się ona ostateczna. Jak wynika z ustaleń organu odszkodowanie zostało skarżącemu wypłacone w terminie wskazanym w decyzji, czego skarżący nie kwestionuje. Należy wskazać, że postępowanie o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2002r. toczyło się, jak słusznie stwierdził Minister w dwóch etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym. Wydanie decyzji przez właściwy organ kończyło postępowanie administracyjne, a stronie nie przysługiwał środek zaskarżenia o charakterze administracyjnym w postaci odwołania do organu wyższej instancji bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, lecz stosownie do treści art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego powództwa nie wniósł, również w zakresie nieprzyznanych odsetek. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt [...], na które powołuje się skarżący i którym jego pozew o przedmiotowe odsetki został odrzucony, Sąd Najwyższy stwierdził, że odsetki jako świadczenie uboczne mają ścisły związek z roszczeniem głównym i jeśli chodzi o należności pieniężne, postępowanie w sprawach o odsetki należy do drogi właściwej do dochodzenia świadczenia głównego. Z tego względu do orzekania o odsetkach od przyznanego skarżącemu odszkodowania decyzją z dnia 11 marca 2002r. kompetentny był organ administracyjny. Wynika to także z treści art. 160 § 4 k.p.a. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. Skoro zatem do orzekania o odszkodowaniu uprawniony był organ administracyjny i do niego miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a ustawodawca uczynił to bez żadnego ograniczenia, to były to unormowania odnoszące się zarówno do świadczenia głównego, jak i akcesoryjnego w postaci odsetek za opóźnienie (art. 481 k.c.) Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko powyższe całkowicie podziela, co oznacza, że nie ma racji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego twierdząc, że brak było podstaw prawnych do wydania przez organ administracji publicznej orzeczenia w przedmiocie przyznania odsetek od odszkodowania przyznanego w trybie art. 160 k.p.a., a sprawa przedmiotowa nie stanowi sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, bowiem jak zasadnie wskazał Minister w sprawie niniejszej zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co w konsekwencji doprowadzić musiało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w powołanym wyżej postanowieniu skarżący zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 160 § 4 k.p.a. wystąpił do organu administracyjnego o odszkodowanie i je uzyskał decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2002r..Zostało więc przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone ww decyzją i skarżący nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. i nie wystąpił do sądu powszechnego w terminie w nim wskazanym z powództwem o ustalenie odszkodowania wraz z odsetkami. Powyższe doprowadziło do sytuacji, że decyzja przyznająca skarżącemu odszkodowanie bez odsetek stała się ostateczna i ponownie sprawa odszkodowania nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego (res iudicata). W tym miejscu stwierdzić należy, co słusznie zauważył Minister, że Sąd Najwyższy odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej wyraźnie wskazał, że w niniejszej sprawie droga sądowa była dopuszczalna, ale pozew musiał zostać złożony w trybie art. 160 § 5 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi uznać należy za chybione, również w zakresie naruszenia art. 66 § 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.