I SA/Wa 102/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) po rozpoznaniu wniosku dawnych właścicieli nieruchomości odmówiono ich następcom prawnym Z. M., M. S., M. R. i T. R. przyznania prawa użytkowania wieczystego części działek gruntu o nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², pochodzącego z nieruchomości hipotecznej [...], położonego w W. przy ul. [...] – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja [...] r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] – obecnie [...] – znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stanowi własność W. na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. nr [...] i z [...] sierpnia 1993 r. nr [...]. Przed wejściem w życie dekretu nieruchomość była własnością W. M. w 1/3 części i T. R. (R.) w 2/3 częściach. Przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę W. 16 sierpnia 1948 r. (Dz. Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20). Termin do złożenia wniosku o prawo do gruntu upływał 16 lutego 1949 r. Dotychczasowi właściciele złożyli wniosek w trybie art. 7 dekretu w dniu 15 lutego 1949 r. Następcami prawnym właścicieli są Z. M., M. S., T. R. i M. R., co wynika ze znajdujących się w aktach spawy postanowień sądowych stwierdzających prawa do spadku. W postępowaniu ustalono, że na gruncie znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r. Jest to budynek wolnostojący, czterokondygnacyjny. Budynek ten nie spełnia warunków z art. 5 dekretu, który nie reguluje kwestii budynków nieistniejących w dniu 21 listopada 1945 r. W myśl art. 5 dekretu budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, jeżeli istniały na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu. W myśl zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] Oddziału Planu Miasta [...] Urzędu Budownictwa PRN w W. z [...] października 1952 r., nieruchomość przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne dla [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. Budynek przy [...] został oddany do użytkowania i przyjęty w administrację [...] 1 września 1955 r. Obecnie w budynku znajdują się [...] lokale, z których [...] jest własnością W., [...] lokale użytkowe i [...] stanowiące własność ich najemców. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i zawarcia cywilnoprawnych umów kupna spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu na rzecz właścicieli lokali, co stoi na przeszkodzie do przyznania prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości. Nabywców lokali chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, zaś organ administracji nie jest władny zmienić powstałe stosunki cywilnoprawne. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęto uchwałą Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu obszaru [....]. Nieruchomość znajduje się w jednostce przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, które to przeznaczenie jest zgodne z aktualnym zagospodarowaniem terenu. Zagospodarowanie gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] skutkuje brakiem możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych. Budynek przy [...] nie stanowił własności poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Cel przewidziany w planie został już zrealizowany przez podmiot inny niż poprzedni właściciel, który tym samym utracił możliwość korzystania z gruntu. Nie są więc spełnione warunki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż przedmiotowa nieruchomość została już wykorzystana zgodnie z planem. Stan taki wyklucza korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela, który ponadto nie może zrealizować jakiegokolwiek przeznaczenia w planie. Przepisy dekretu nie regulują sytuacji prawnej budynków wybudowanych po 21 listopada 1945 r. na gruntach objętych dekretem. Do takiej sytuacji mają zastosowanie ogólne przepisy o oddawaniu nieruchomości zabudowanych w użytkowanie wieczyste. W myśl art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości następuje ze sprzedażą znajdujących się na niej budynków i innych urządzeń. Sprzedane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. Jeśli wykraczają poza granice gruntu, musi istnieć możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Podział budynku musi być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W przedmiotowym budynku nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego, o jakich mowa w przepisach tego rozporządzenia. Z tych przyczyn ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy [...] nie było możliwe. Po rozpatrzeniu odwołania Z. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2009 r. SKO podtrzymało w całości argumentację przedstawioną przez organ pierwszej instancji. W tej sprawie inny podmiot niż poprzedni właściciel zrealizował cel przewidziany w planie, co skutkuje utratą możliwości korzystania z gruntu przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Nie zostały zatem spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek nie był nigdy własnością W. M. i T. R. (R.), dawnych właścicieli gruntu, ponieważ budynek nie istniał w dniu wejścia w życie dekretu. Artykuł 6 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji zasada praworządności została zachowana, zatem odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Odpowiadając na zarzut odwołania odnoszący się do nieprzyznania odszkodowania, SKO stwierdziło, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku dekretowego władze W. obowiązane były zaoferować dotychczasowemu właścicielowi prawo dzierżawy wieczystej lub prawo zabudowy gruntu równej wartości. Nieprzyznanie prawa do gruntu powodowało w myśl art. 8 przejście budynków położonych na gruncie na własność gminy i obowiązek wypłaty odszkodowania. Obowiązek ten powstawał także w wypadku niezgłoszenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznania prawa do gruntu (art. 9 dekretu). Rozporządzenie w sprawie zasad i sposobu ustalania odszkodowania nie zostały jednak wydane. Z uwagi na powyższe brak jest także podstaw prawnych do przyznania odszkodowania z powodu nieuwzględninia wniosku dekretowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2009 r. Prezydent W. rozpatrując w roku 2008 r. (decyzja z [...] lutego 2008 r.) oraz ponownie w roku 2009 r. (decyzja z [...] maja 2009 r.) odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że teren na którym położona jest nieruchomość wprawdzie nie jest objęty planem zagospodarowania, ale użytkowanie przez właścicieli nieruchomości (art. 7 ust. 2 dekretu) wyklucza aktualny stan faktyczny zagospodarowania gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości nr hip. [...], gdyż przedmiotowa nieruchomość została już wykorzystana zgodnie z planem. Odmowa została uzasadniona wybudowaniem przez Skarb Państwa w roku 1955 r. budynku mieszkalnego, usytuowanego częściowo (klatka schodowa XIX) na gruncie hipotecznym, przewidzianym pod budownictwo jednorodzinne według nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to naruszenie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. SKO potwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego uzasadniona została zabudowaniem części nieruchomości częścią budynku wielorodzinnego o 6 klatkach schodowych, według nieistniejącego planu zagospodarowania terenu, stanowi naruszenie art. 7 dekretu. Wykorzystanie części działki hip. [...] wcielonej do części działki ew. [...] przez Skarb Państwa w sposób nieodwracalny przez usytuowanie na części tego gruntu części budynku mieszkalnego w tym z lokalami wykupionymi, mogło nastąpić jedynie po rozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu. Skarb Państwa wszedł na grunt do którego nie miał prawa. Odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego nie znajduje uzasadnienia w przepisach dekretu, ani w innych przepisach o gospodarce gruntami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że istniejący na przedmiotowym gruncie budynek jest obiektem budowlanym niemożliwym do podzielenia. Taki stan faktyczny nie był przewidziany przepisami dekretu warszawskiego. Przydział gruntu zamiennego nie jest możliwy z uwagi na brak do tego aktualnie podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga Skarga została uwzględniona choć nie wszystkie jej argumenty Sąd podzielił. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z powyższego przepisu, że sąd nie będąc związany granicami skargi obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Oznacza to też, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nowa w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Należy dodać, że pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym a nie procesowym. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a., która tak pod względem faktycznym jaki prawnym ma na celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje wiele przepisów szczególnych Kodeksu, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym – art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego artykułu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego artykułu należy odebrać w ten sposób, że obowiązek poszukiwania dowodów obarcza zarówno stronę, jak i prowadzący postępowanie organ. W każdej sprawie organ odwoławczy powinien zbadać, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. zasada uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, wiążąca się z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony, jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie; strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Należy dodać, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek strony, ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących dane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we wniosku. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i zawarcie cywilnoprawnych umów kupna lokali spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu na rzecz osób trzecich, tj. właścicieli lokali, co stoi na przeszkodzie do przyznania prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym dawnych właścicieli nieruchomości. Artykuł 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi, że gmina uwzględni wniosek o prawo do gruntu, jeżeli korzystanie z niego przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie zagospodarowania przestrzennego). Podczas rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej oświadczył, że przedmiotowa nieruchomość nie jest w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym, lecz jej część, około [...] m² jest niezabudowana. Organy nie badały, czy w tej sprawie można było ustanowić użytkowanie wieczyste na tej części, niezabudowanej, nieruchomości. Powołany art. 7 ust. 2 dekretu mówi o uwzględnieniu wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem. Przepis ten należy stosować nie tylko do całego objętego dekretem gruntu, lecz także do jego części, która spełnia wskazane wyżej warunki. W tej sprawie ustaleń co do możliwości ustalenia użytkowania wieczystego na części przejętego gruntu nie dokonano. Oznacza to, że w sprawie naruszona została także zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Naruszone więc zostały przepisy postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.