I SA/Wa 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpoznaniu wniosku W. S. (Skarżący), o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z [...] grudnia 2003 r. odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] marca 1995 r. Z akt administracyjnych wyłania się następujący przebieg postępowania. Decyzją z [...] września 1978 r., wydaną na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140), oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) Naczelnik Miasta i Gminy O. (dalej "Naczelnik"), przejął z urzędu nieruchomości rolne i leśne z wyłączeniem budynków, położne we wsi Z. stanowiące własność Z. S.. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] marca 1995 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody K. z [...] lutego 1993 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Skarga wniesiona od tego orzeczenia przez Skarżącego oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1996 sygn. akt II SA 1304/95. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2003 r. odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z [...] marca 1995r. Skarga wniesiona przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję została odrzucona postanowieniem z 29 września 2005 r. sygn. akt. IV SA/Wa 51/04. Wnioskiem z 22 stycznia 2007 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ze względu na słuszny interes strony. W uzasadnieniu wskazał, że powyższą w powyższej decyzji Minister nie dokonał należytej oceny przestawionych przez niego dowodów. Skarżący wskazał, że uchylenie decyzji uzasadnione jest jego, jako syna spadkobiercy właściciela przejętego przez Państwo gospodarstwa, słusznym interesem. Uchylenie decyzji nie będzie podstawą do zwrotu gospodarstwa a jedynie do ponownego zweryfikowania zasadności decyzji Ministra podtrzymującej odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przewłaszczeniowej. Decyzją z [...] maja 2013 r. Minister odmówił uchylenia decyzji z [...] stycznia 2004 r. Na wstępie Minister wskazał, że wniosek Skarżącego dotyczył decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zaś tryb określony w art. 154 § 12 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych, jednak nie powinno to dyskwalifikować wniosku Skarżącego, który powinien być rozpoznany jako żądanie uchylenia decyzji z 28 stycznia 2004 r. Minister podniósł następnie, że art. 154 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i w trybie tym nie bada się merytorycznie decyzji, a jedynie ustala zaistnienie przesłanek z art. 154 k.p.a. Organ wyjaśnił, że spełniony został warunek by decyzja, której zmiany lub uchylenia strona wnosi, nie doprowadziła do nabycia prawa. W ocenie organu decyzje z [...] grudnia 2003 r. i [...] stycznia 2004 r. jako odmawiające uchylenia po wznowieniu decyzji z [...] marca 1995 r. nie doprowadziły do nabycia prawa przez Skarżącego. Minister uznał natomiast, że nie zaistniała przesłanka interesu społecznego rozumianego jako interes ogółu, dostrzegalny przez nieokreśloną liczbę osób bowiem wniosek o uchylenie decyzji wniesiony został przez osobę będą spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości . W ocenie organu nie zachodziła też przesłanka słusznego interesu strony. Z pism Skarżącego wynika, że jego celem była weryfikacja oceny dowodów dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] marca 1995 r. Minister przypomniał, że skarga Skarżącego na decyzję z [...] marca 1995 r. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w ramach niniejszego postępowania Skarżący dążył do wzruszenia decyzji Naczelnika, tym razem przy wykorzystaniu trzeciego z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przez k.p.a. Organ wskazał następnie, że słuszny interes to interes prawny a nie faktyczny. W realiach sprawy nie można uznać interesu Skarżącego za interes prawny bowiem z wniosku wynika wprost, że intencją jego autora jest docelowe wzruszenie decyzji Naczelnika. W ocenie organu, brak interesu prawnego Skarżącego wynika z faktu, że decyzja ta była już weryfikowana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że gospodarstwo rolnego jego ojca przejęte zostało na podstawie ustaw z okresu PRLu i te ustawy stanowiły podstawę decyzji Wojewody K.. Wyjaśnił, że może przedstawić świadków, którzy potwierdzą, że gospodarstwo rolne jego ojca nie było zaniedbane. Wskazał, że organ pominął wyroki WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r. III SA/Po 460/08. Podniósł, że przeprowadzony został dział spadku po jego ojcu Podkreślił też, że jego pełnomocnik nie otrzymał decyzji z [...] maja 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w trybie art., 154 k.p.a. nie mogą być uchylane decyzje o charakterze związanym. W ocenie organu decyzja wydana [...] stycznia 2004 r. miała charakter decyzji związanej, co oznacza brak podstaw do badania przesłanek do jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił wadliwe przyjęcie, że wystąpił z wnioskiem o uchylenie jedynie decyzji z [...] grudnia 2003 r., doręczenie decyzji bezpośrednio jemu a nie jego pełnomocnikowi (który dostaje decyzje nie mające związku ze sprawą) oraz wadliwe przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 §1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153 poz. 1269). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd ich niezgodności z prawem. Skarga analizowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów okazała się nieuzasadniona z następujących przyczyn : Wbrew stanowisku Skarżącego, Minister przyjął, że Skarżący dążył do uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. Nie jest zasadny zarzut wadliwego doręczenia decyzji bezpośrednio Skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi. Jak wynika za akt administracyjnych przedstawionych sądowi, Skarżący w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie korzystał z pomocy pełnomocnika. Skarżący korzysta natomiast z pomocy pełnomocnika w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. W toku powyższego postępowania wydana została w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i to ta decyzja skierowana została do pełnomocnika Skarżącego działającego w toku owego odrębnego postępowania. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła możliwości uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że jego zastosowanie uzależnione jest od zaistnienia następujących przesłanek : a. wniosek o uchylenie lub zmianę dotyczyć musi decyzji ostatecznej, b. strona nie mogła nabyć na podstawie tejże decyzji żadnego prawa, c. za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracyjny rozpoznając wniosek Skarżącego nie kwestionował, że spełnione zostały przesłanki wymienione w punkcie a) i b) powyżej. Stwierdził natomiast, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w punkcie c). W ocenie sądu rozpoznającego sprawę Minister w decyzji wydanej w pierwszej instancji słusznie uznał, że za zmianą lub uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani też słuszny interes strony. Organ w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2013 r. wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie interesu społecznego i słusznego interesu strony a następnie wskazał z jakich przyczyn, w jego ocenie, żadna z tych przesłanek nie zachodzi w sprawie. Wobec powyższego, pomimo nie powtórzenia owej argumentacji w decyzji wydanej przez Ministra w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] listopada 2013 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję z [...] maja 2013 r. jest prawidłowe. Sąd wskazuje w tym miejscu, że samo określenie "słuszny interes strony", wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Skarżący w toku postępowania nie wskazywał na czym, w jego ocenie polega jego słuszny interes czy też interes społeczny. Konsekwentnie natomiast, zarówno we wniosku z 22 stycznia 2007 r., jak i w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2013 r. powoływał się na dowody, które w jego ocenie świadczą o wadliwości decyzji Naczelnika i doprowadzić mogą, w jego ocenie, do zmiany decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. Oznacza to, że Skarżący dążył w istocie (na co zwrócił uwagę Minister w decyzji z [...] maja 2013 r.) nie tyle do uchylenia lub zmiany decyzji z uwagi interes społeczny lub ważny interes strony ile do kontroli merytorycznej decyzji z [...] stycznia 2004 r. Zwrócić należy uwagę, że Skarżący w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji powoływał się na te same dowody (oświadczenia świadków i rachunki) na które powoływał się w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] stycznia 2004 r. i wskazywał, że konieczne jest dokonanie ich ponownej, kompleksowej oceny. Tymczasem, na co również zwrócił uwagę Minister, tryb określony w art. 154 k.p.a. nie może być uznany za mający na celu kontrolę merytorycznej poprawności wydanej uprzednio decyzji ostatecznej. Oznacza to, że uwzględnienie wniosku Skarżącego prowadziłoby w istocie do wprowadzenia trójinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż w wyniku postępowania wszczętego w trybie art. 154 k.p.a. dokonano by kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2004 r. Końcowo sąd wskazuje, że stanowisko wyrażone przez Ministra w decyzji z [...] listopada 2013 r., zgodnie z którym tryb postępowania z art. 154 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji związanych nie jest w pełni prawidłowe. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 10 grudnia 2012 r. I SA/Wa 908/12 w którym wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Jednak wyrażenie przez Ministra powyższego poglądu w decyzji z [...] listopada 2013 r nie może skutkować uznaniem jej za niezgodą z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, to jest odmowa zastosowania art. 154 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z [...] stycznia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 2003 r. jest bowiem prawidłowe z uwagi na okoliczności podniesione w wydanej w pierwszej instancji decyzji z [...] maja 2013 r. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.