I SA/Wa 102/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. i J. T. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 października 2023 r. nr KR IV KW 27/23 w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym P. T. i J. T. solidarnie wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. P. T. i J. T. (dalej jako "skarżący") pismem z 4 grudnia 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "organ" lub "Komisja") z 25 października 2023 r. nr KR IV KW 27/23 w przedmiocie zabezpieczenia postępowania rozpoznawczego w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...] poprzez nakazanie wpisu w księdze wieczystej nr [...]: pkt 1 ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym; pkt 2 zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej i wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", do sądu administracyjnego skarga służy na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu rozpoznawczym, jako orzeczenie incydentalne, służące zabezpieczeniu prawidłowego toku tego postępowania. Kwestia zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania przed Komisją została uregulowana w art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795), powoływanej dalej jako "ustawa o Komisji". W konsekwencji zaskarżone postanowienie nie kwalifikuje się do żadnego rodzaju postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na postanowienie, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji, którym zabezpieczone zostało postępowanie rozpoznawcze przed Komisją w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy [...]. Postanowieniem tym nakazano dokonanie wpisu w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym i zakazu zbywania lub obciążania ww. nieruchomości. Zgodnie z powołanym art. 23 ustawy o Komisji, jeżeli jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a w przypadku decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Wpis wywołuje skutek ostrzeżenia, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984) (ust. 1). Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, stanowi, z chwilą wydania, podstawę wpisu w księdze wieczystej (ust. 2). Mając na uwadze treść przywołanego wcześniej art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że postanowienie oparte na art. 23 ustawy o Komisji nie jest postanowieniem, wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o Komisji, postanowienia Komisji są ostateczne. Orzeczenie to nie kończy też postępowania, a także nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie zostało ono również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Jest to rozstrzygnięcie incydentalne, którego celem jest zabezpieczenie prawidłowego toku administracyjnego postępowania rozpoznawczego, prowadzonego przed organem administracji. Nie przysługuje więc na kwestionowane rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że klasyfikowanie tej kategorii postanowień budziło w literaturze znaczne trudności. Jak wskazywano, z takimi postanowieniami mamy do czynienia zupełnie wyjątkowo, gdyż organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Z drugiej jednak strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym istnieje grupa postanowień, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną, chociaż na większość takich postanowień służy zażalenie (E. Ochendowski [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski. Postępowanie administracyjne. Warszawa 2004 r., str. 57 – 58 oraz T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, str. 65-66). Zdaniem również części doktryny (...), podstawa prawna do wydania tego typu postanowień może wynikać wyłącznie z przepisów prawa materialnego (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, str. 58). Trudno jednak uznać, aby przepis art. 23 ust. 1 ustawy o Komisji, na podstawie którego Komisja wydała skarżone postanowienie, miał taki charakter. Przepis ten reguluje, jak sam wskazuje, sposób zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania Komisji, a więc określa sposób i tryb działania organu administracyjnego. Jest zatem przepisem o charakterze proceduralnym (formalnym) (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4209/18, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 4307/18, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 155/19; https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę "postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty" powinno prowadzić do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego poprzez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Powinno zatem rozstrzygać sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, a więc określać uprawnienia i obowiązki wynikające z określenia treści stosunku administracyjnoprawnego. Takiego charakteru nie ma natomiast zaskarżone postanowienie Komisji, wydane na podstawie przepisu proceduralnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.