I SA/Wa 1020/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającej, na wniosek I. K., projekt podziału działki ew. nr [...], położonej we wsi C. – gmina J. w części dotyczącej działek o nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o stwierdzeniu, na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2004 r., w części dotyczącej działek o nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału działki ew. nr [...], położonej we wsi C. – gmina J., na 14 odrębnych działek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urzędowy Woj. Warszawskiego nr 25, poz. 839 z dnia 9 grudnia 1994 r.), który miał moc obowiązującą w dniu złożenia przez stronę wniosku o podział nieruchomości, zaś wydana w sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zarząd Powiatu L. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja z dnia [...] maja 2004 r. obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 138 § 2 kpa zdanie drugie w związku z rażącym naruszeniem art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603). Wójt Gminy J. rozpoznając ponownie sprawę, na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] uprzednio wydanej decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nie uwzględnił wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego i zatwierdził podział działki nr [...] w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. Na skutek przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w punkcie pierwszym stwierdziło nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej działek o nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w punkcie drugim stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy J. w części dotyczącej działek o nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzania jej nieważności, z uwagi na wywołanie przez nią w tej części nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że podział nieruchomości w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwy, o ile jest on zgodny z jego ustaleniami w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości jego zagospodarowania. Ponadto z treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) wynika, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejście w życie tej ustawy, a zatem uchwalone i ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), zachowują swoją moc obowiązującą do dnia 31 grudnia 2002 r., o ile rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia – wówczas ustalenia planu wiążą do dnia 31 grudnia 2003 r. W niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r., został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym, a zatem jego ustalenia nie mogły stanowić podstawy do dokonania podziału działki nr [...], bowiem zgodnie ze wskazanym przepisem art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utracił on moc obowiązującą. Z powyższego jasno wynika, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2004 r. jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co przesądza o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wskazał jednocześnie, że wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 156 § 1 kpa jest art. 156 § 2 kpa, który mówi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Badając niniejszą sprawę ustalono, że działki o nr [...] stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, stąd w tej części decyzji stwierdzono wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wystąpiła I. K. Podniosła, że również w odniesieniu do działki [...] (przeznaczonej pod drogę gminną) oraz [...] (przeznaczonej pod poszerzenie drogi powiatowej) zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż, jeśli nie powstanie planowana droga gminna, to nabywców części działek pozbawi się dojazdu do ich nieruchomości. Ponadto stwierdzenie, że decyzja w części dotyczącej działki [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne pozwoli skarżącej uzyskać prawo do emerytury rolniczej oraz stosowne odszkodowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r., wskazując, że nie narusza ona prawa, bowiem w sprawie istotnie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżącej, że działka przeznaczona pod drogę gminną, a także inna przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi powiatowej nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a zatem również w odniesieniu do nich konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 maja 2007 r. wystąpiła I. K. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. W nadesłanych do Sądu pismach procesowych skarżąca podniosła, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej działki [...] właściciele sprzedanych przez nią działek utracą dostęp do drogi publicznej, co uniemożliwi im rozpoczęcie projektowanych inwestycji. Ponadto władze powiatowe stoją na stanowisku, że działka nr [...] jest powiatowi niezbędna pod poszerzenie drogi, natomiast droga ta została już wyremontowana, na dowód czego skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak też decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.95 r., III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.96 r., III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze objęło swym zakresem decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającą, na wniosek I. K., projekt podziału działki ew. nr [...], położonej we wsi C. – gmina J. na odrębne działki o nr [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 tej ustawy dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przepisy tego aktu oraz plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego stanowiły więc podstawę materialną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzorczym. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urzędowy Woj. Warszawskiego nr 25, poz. 839 z dnia 9 grudnia 1994 r.). Zgodnie jednak z treścią art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.): 1. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2; 1a. jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o których mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy; 2. przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie; 3. przed utratą mocy planów, o której mowa w ust. 1, rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z treścią przepisu art. 67 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zachowują moc obowiązującą do dnia 31 grudnia 2002 r., chyba że rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzania, to wówczas ustalenia planu wiążą do dnia 31 grudnia 2003 r. Takie samo uregulowanie znajduje się w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 8 poz. 717, ze zm.). Jak wynika z powyższego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., a zatem nie mógł stanowić podstawy do wydania przez Wójta Gminy J. decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki ew. nr [...]. Słusznie więc organy obu instancji uznały, że decyzja z [...] maja 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w części dotyczącej działek o nr [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjątkiem od zasady przewidzianej w przepisie art. 156 § 1 kpa jest przepis § 2 tego artykułu, który mówi, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt niniejszej sprawy działki o nr [...] stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i zostały zbyte przez skarżącą w drodze aktów notarialnych na rzecz osób trzecich. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji (vide wyrok NSA z 28.09.01, I SA 326/01, LEX nr 75508). Kompetencje organów nie pozwalają natomiast na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych (vide wyrok NSA z 04.06.98, IV SA 1395/97. LEX nr 45679). Oznacza to, że zbycie przez skarżącą części działek na rzecz osób trzecich musiało skutkować stwierdzeniem, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2004 r. w odniesieniu do tych działek wywołała nieodwracalne skutki prawne. Celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 kpa jest bowiem ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego (vide wyrok NSA z 20.04.98, IV SA 1050/96 LEX nr 45938). W związku z powyższym za chybiony należy uznać zarzut skarżącej, jakoby organy administracji powinny w odniesieniu do działki nr [...] (wydzielonej pod drogę gminną) oraz działki [...] (pozostawionej pod poszerzenie drogi powiatowej) stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy J. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Działki te nie były bowiem przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a tym samym organy musiały orzec i orzekły o stwierdzeniu nieważności decyzji w tym zakresie. Niezasadny jest również zarzut skarżącej, że właściciele sprzedanych przez nią działek, w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji będą mieć ograniczoną możliwość korzystania z prawa własności. Osobom tym przysługuje bowiem możliwość wystąpienia na drodze postępowania sądowego o ustanowienie służebności, w tym służebności drogi koniecznej. Na marginesie należy stwierdzić, że przy ponownym podziale nieruchomości organy będą musiały wziąć pod uwagę ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, który być może nie będzie przewidywał przeznaczenia części działki skarżącej pod urządzenie lub poszerzenie dróg publicznych. Mając na uwadze wyżej omówione okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).