I SA/Wa 1021/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. B. i T. B. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 1021/06 UZASADNIENIE Minister Kultury zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2004 r., po rozpatrzeniu odwołań J. B. i T. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2004 r., l.dz. [...], wydanej na podstawie art. 154 § 2 Kpa, odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r. nie zezwalającej na dokonanie podziału działki położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] z obr. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r., odmówiono wydania zezwolenia na dokonanie podziału wymienionej wyżej nieruchomości. Decyzja ta wydana była na wniosek J. S., który jest współwłaścicielem nieruchomości. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., wydaną na wniosek J. B. orzeczono o odmowie zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r. W uzasadnieniu wskazano, że w przeprowadzonym na podstawie art. 154 kpa postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Od decyzji tej odwołanie w terminie złożyli J. B. i T. B. argumentując, że celem podziału jest zniesienie współwłasności nieruchomości. Odwołujący się, zarzucili organowi pierwszej instancji lapidarność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz sprzeczność zajętego stanowiska z przepisem art. 154 kpa. Odwołujący się stwierdzili, że przesłanki wymienione w art. 154 kpa mają zastosowanie w omawianej sprawie, ponieważ na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r. żadna ze stron nie nabyła prawa oraz że w sprawie tej istnieje słuszny interes strony. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z prawem i jest zasadna. Wydana została na podstawie przepisu art. 154 § 1 i §2 kpa. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu II instancji najistotniejsze znaczenie w omawianej sprawie ma fakt, że nieruchomość położona w K. przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]. Stanowi ona współwłasność J. B., T. B., M. B., J. S., W. S. i M. S. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że współwłaściciele nieruchomości to jest W. S. i M. S. nie wyrażają zgody na zmianę decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przypadku prowadzenia postępowania na żądanie jednej strony i tylko z jej udziałem (przy braku innych stron postępowania) każda odmowna decyzja ostateczna może być wzruszona na podstawie art. 154 kpa niezależnie od tego, jak ustosunkowano się do żądania strony w toku instancji. W przypadku zaś udziału kilku stron, tylko wtedy reguła ta miałaby zastosowanie, gdyby postępowanie wszczęto na ich zgodny wniosek, a zapadła decyzja odmowna dla wszystkich stron. Przepis art. 154 będzie wówczas mógł stanowić podstawę prawną wzruszenia odmownej decyzji. Zdaniem organu drugiej instancji w sprawach takich, jak niniejsza, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach nie ma podstawy do zastosowania przepisu art. 154. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. B. i T. B. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Kultury nr: [...], z dnia [...] października 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]. W ocenie skarżących obydwie decyzje naruszają prawo (tj. art. 154 kpa i art. 107 § 3 kpa) oraz interes prawny strony. Skarżący wskazali, że we wniosku z dnia [...] września 2001 r. i dalszych pismach wskazywali na słuszny interes strony i istniejące przesłanki z art. 154 kpa. Podnosili, że postępowanie sądowe trwa już [...] lat i skarżący J. B. wobec zaszłości na terenie nieruchomość (wyburzenia i liczne samowole budowlane współwłaścicieli M. S. i J. i W. S. szeroko opisane w licznych pismach) zmodyfikował swój wniosek w sądzie w ten sposób, że w miejsce domagania się przyznania mu na własność całości nieruchomości, wniósł o przyznanie mu działki "frontowej" ([...]), a pozostałym współwłaścicielom działki "oficynowej" ([...]) zabudowanej niegdyś trzema oficynami, z których dwie J. i W. małż. S. wraz z M. S. wyburzyli bez zgody i wbrew protestom skarżących przy milczącym pozwoleniu właściwych organów administracji. Obecnie pozostała jedna oficyna boczna piętrowa, którą także zamierzają wyburzyć i zrealizować jakieś nieznane swoje plany. Skarżący zarzucili ponad to, że uzasadnienie organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 1 kpa, a także nie przystaje ono do stanu prawnego i faktycznego. Wskazali również, że Minister Kultury rozpoznając odwołanie nie ustosunkował się do zawartych w nim zarzutów i dokonał błędnej wykładni art. 154 kpa zawężając jego zastosowanie tylko do sytuacji gdy wszystkie strony byłyby zgodne co do wszczęcia postępowania na mocy tegoż przepisu, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wszyscy właściciele wyrażają zgodę na podział działki. Skarżący podkreślili, że organ błędnie założył, że tylko w przypadku zgody między stronami można wzruszyć decyzję w trybie art. 154 kpa, a organ odwoławczy uchyla się od zbadania istnienia ustawowych przesłanek zmiany decyzji na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wskazali także, że błędna jest konstatacja organu odwoławczego, że któraś ze stron może wywodzić swoje prawo nabyte z przedmiotowej decyzji odmownej, gdyż na mocy decyzji negatywnej tj. odmawiającej zezwolenia na podział działki żadna ze stron nie nabyła prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że w przypadku gdy decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym z udziałem wielu stron o sprzecznych interesach, nie będzie podstawy do zastosowania art. 154 kpa, gdyż z decyzji odmownej przynajmniej jedna ze stron będzie wywodzić swoje prawo. W przedmiotowej sprawie będzie to prawo do zachowania działki w obecnie istniejących granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub interes stron. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak jak w decyzji w postępowaniu zwykłym), lecz ma za przedmiot ustalenie przesłanek, o jakich mowa w art. 154 § 1 kpa celem wzruszenia decyzji ostatecznej. W orzecznictwie jak i w literaturze ugruntowany jest pogląd, że gdy w postępowaniu uczestniczą strony o sprzecznych interesach, wówczas przepis art. 154 § 1 nie będzie miał zastosowania (np. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r. I SA 1644/98 Lex 48558, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego A. Wróbel Zakamycze 2005 r.) Nie można bowiem przyjąć w takiej sytuacji, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes stron. Sporna nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności kilku osób. Z wnioskiem o zmianę decyzji nie zezwalającej na podział działki wystąpił współwłaściciel J. B. Współwłaściciele w osobach M. S. oraz J. i W. S. byli przeciwni wnioskowi złożonemu przez J. B. Małżonkowie S. oraz M. S. mieli łącznie większość udziału w nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że strony od wielu lat pozostają w konflikcie, którego przyczyną jest korzystanie ze wspólnej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Od [...] lat toczy się z udziałem stron przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności tej nieruchomości. Wobec czego kwestie ewentualnego fizycznego podziału nieruchomości, bądź innego sposobu wyjścia ze współwłasności, np. ustanowienia odrębnej własności lokali, określi sąd powszechny. W niniejszym postępowaniu organy winny jedynie ocenić, czy i w jakim zakresie interes społeczny stron przemawia za wzruszalnością decyzji. Organ naczelny ten obowiązek spełnił. Przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające, na podstawie którego ustalił, że istnieją sprzeczne interesy stron, co doprowadziło go do wniosku, że wzruszenie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2000 r. nie znajduje podstaw prawnych. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji nie wyeksponowano dostatecznie braku przesłanki interesu społecznego, ale z całokształtu uzasadnienia wynika, że organ uznał, że również racje interesu społecznego nie przemawiają za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny. Uwzględniając osnowę decyzji z dnia [...] marca 1982 r. o wpisaniu nieruchomości przy ul. [...] w K. do rejestru zabytków, należy stwierdzić, że zasługuje ona na szczególną ochronę prawną jako historyczna całość, gdyż pomimo wielokrotnych przebudów, ma zachowane elementy zabytkowe, stanowiąc część składową zabytkowego ciągu budynków tzw. "[...]". Nie bez znaczenia dla oceny interesu społecznego ma opinia konserwatorska z sierpnia 2003 r. architekta prof. A. K. (k. [...] akt adm.), zgodnie z którą wprowadzenie nowych podziałów własnościowych na tej nieruchomości jest niedopuszczalne; stanowiłoby bowiem niebezpieczeństwo całkowitej degradacji i zatarcia historycznego układu zabudowy działki. Oceny tej nie podważają zarzuty przytoczone w skardze, że organ nie uwzględnił wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki sporządzonego przez geodetę A. D. i opinii o podziale wydanej przez Zespół Biegłych i Rzeczoznawców "[...]", z której wynika nie tylko sposób podziału, ale też służebność przejścia i przejazdu. Wymaga podkreślenia, że dokumenty te mogłyby być przedmiotem oceny organu w sytuacji, gdyby organ ustalił, że spełnione są przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej, tj. że interes społeczny lub słuszny interes stron przemawia za wzruszeniem decyzji z [...] września 2000 r. Tymczasem organ, rozstrzygając sprawę stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany tej decyzji. Także okoliczność, że postępowanie przed sądem powszechnym o dział spadku i zniesienie współwłasności tej nieruchomości toczy się od [...] lat z udziałem stron, nie ma znaczenia dla oceny interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym. Argumenty przewlekłości postępowania sądowego nie mogą być przedmiotem oceny organu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii wyburzeń i zarzutów licznych samowoli budowlanych współwłaścicieli S. i S. (na co brak dowodów w aktach sprawy), należy stwierdzić, że zarzuty te mogą to być podstawą odrębnych postępowań właściwych organów dysponujących odpowiednimi środkami prawnymi. Jako zasadny należy uznać zarzut dotyczący lakoniczności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże w ocenie sądu to uchybienie procesowe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt c) ppsa. Podnieść należy, że nie każde uchybienie przepisom prawa skutkuje samo przez się koniecznością uchylenia decyzji przez sąd, lecz jedynie takie uchybienie, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.