I SA/Wa 1021/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. D. i B. D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha objętej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z ustaleniami organu, nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] oraz [...], stanowiąca współwłasność J. M. (w udziale [...] części) oraz E. D. i B. D. (w udziale [...] części - na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej), została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa), nieruchomość ta miała przejść na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. Prowadząc postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę Wojewoda [...] pozyskał operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr uprawnień [...]). Wartość szacowanej nieruchomości biegły ustalił na kwotę [...] zł. Pismem z [...] lipca 2020 r. pełnomocnik właścicieli nieruchomości złożył uwagi do operatu, zwracając się jednocześnie do Wojewody o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego oraz wyznaczenie terminu do [...] września 2020 r. na przedłożenie operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie strony. W dniu [...] września 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęły uwagi pełnomocnika stron do operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – J. L. [1]. W piśmie zaś z [...] września 2020 r. pełnomocnik stron wniósł o ustalenie, jak przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części obrębu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. wpłynęło na spadek wartości przedmiotowej nieruchomości oraz sporządzenie wyceny spadku tej wartości. W ocenie Wojewody, kontroperat przedstawiony przez strony zawiera nieścisłości. Wątpliwości budzi przyjęcie jako obszaru rynku lokalnego terenów powiatu [...] i [...]. Powyższa niespójność spowodowała, że do zbioru cen porównawczych zostały dołączone ceny wyraźnie wystające ponad poziom cen powiatu piaseczyńskiego, co niewątpliwie mogło prowadzić do zawyżenia oszacowanej wartości. Odnosząc się do uwag autora kontroperatu poczynionych w odniesieniu do operatu sporządzonego przez J. L. [2], Wojewoda wskazał, że nie mogły one stanowić oceny operatu szacunkowego w rozumieniu ustawowym. Analizując je zaś jako dowód w sprawie Wojewoda stwierdził, że uwagi te zawierają subiektywne stanowisko ich autora wynikające z różnic w podejściu merytorycznych zagadnień rozstrzyganych przez rzeczoznawcę w procesie wyceny i organ nie jest władny do oceny ich zasadności. Wydaje się jednak, że zapatrywania rzeczoznawcy majątkowego J. L. [1] na sprawę wyceny przedmiotowej nieruchomości wyraziły się najpełniej w wykonanym przez niego kontroperacie. Wojewoda przeanalizował zatem operat sporządzony na jego zlecenie w świetle przedstawionego przez stronę kontroperatu i uznał, że nie podważa on jego ustaleń w sposób zasadny. Przyjmując zatem za podstawę do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. sporządzony przez J. L. [2], Wojewoda wskazał, że wycena nieruchomości została dokonana przy uwzglęnieniu jej stanu na dzień [...] grudnia 2019 r., a więc na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości rzeczoznawca prawidłowo ustalił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda uznał ten operat za wiarygodny dowód w sprawie i w jego oparciu decyzją z [...] listopada 2020 r. ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] złotych, w tym na rzecz E. D. i B. D., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej: [...] zł oraz na rzecz J. M.: [...] zł. W punkcie [...] tej decyzji Wojewoda zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. D., B. D. i J. M. podnieśli zarzut nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, jak również brak poddania tego operatu pod kontrolę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz jego lakoniczną ocenę przez organ I instancji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister przywołał treść przepisów art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i ust. 1e specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), a następnie wyjaśnił, że operat szacunkowy jako dowód stanowiący podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania – stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a. - podlega ocenie przez organ administracji. Minister podkreślił, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona przy ul. [...], dla której – jak zaznaczył biegły – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. przyjmuje następujące ustalenia: część nieruchomości położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] – [...], a część – symbolem [...] – [...] – droga klasy ekspresowej. Celem określenia wartości nieruchomości dokonano analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne położonych na terenie powiatu [...], będących przedmiotem transakcji w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem organu odwoławczego, operat przyjęty przez organ pierwszej instancji za miarodajny zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Zaznaczył, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien zatem ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Charakterystyka przeznaczenia powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod drogi publiczne (droga klasy ekspresowej), a w pozostałej części pod drogi wewnętrzne. Minister wyjaśnił przy tym, odwołując się m.in. do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), że drogę wewnętrzną stanowi teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na różne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Trudno zatem uznać, aby nieruchomości przeznaczone pod drogę wewnętrzną osiągały wartości takie same, bądź zbliżone do nieruchomości przeznaczonych pod drogę ekspresową. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne nie mogą więc stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości nabywanej pod drogę publiczną. Mając zatem na uwadze mieszane przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy – zdaniem organu odwoławczego - zobligowany był do ustalenia proporcji w jakich nieruchomość przeznaczona jest pod drogi wewnętrzne i pod drogi ekspresowe oraz do dokonania odrębnej wyceny na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i pod drogi wewnętrzne. Niedostrzeżenie przez biegłego mieszanego przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowi o nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i może mieć wpływ na określoną wartość nieruchomości. Powyższe uchybienie stanowi także naruszenie art. 134 u.g.n., wyrażającego tzw. zasadę korzyści, obligującą do określenia wartości nieruchomości na podstawie cen bardziej korzystnych, wynikających z aktualnego bądź alternatywnego przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia w operacie rzeczoznawcy majątkowego J. L. [2], Minister odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów formułowanych względem niego przez strony. Analogiczne zastrzeżenia Minister skierował w stosunku do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. L. [1], sporządzonego na zlecenie dotychczasowych właścicieli. W przedłożonym kontroperacie rzeczoznawca oparł wycenę o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Wprawdzie dostrzegał on, że wyceniana nieruchomość przeznaczona jest, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w części pod drogi ekspresowe (ok. [...]% powierzchni) oraz pod drogi wewnętrzne (ok. [...]% powierzchni), jak również wskazał, że materiał porównawczy stanowiły nieruchomości drogowe (drogi publiczne - [...] transakcji i wewnętrzne - [...] transakcji), jednak w oparciu o dane zawarte w operacie nie sposób stwierdzić, czy w skład próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych (str. [...] kontroperatu) zostały włączone transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, czy też pod drogi publiczne. Dodatkowo, zastrzeżenia organu odwoławczego budzi fakt, że pominięto w nim opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Informacje odnośnie dat zawarcia transakcji, położenia, powierzchni oraz cen za 1 m2 ww. nieruchomości wynikają jedynie z tabeli. Co prawda biegły na str. [...] wyszczególnił ocenę cech rynkowych, przypisał nieruchomości o cenie maksymalnej oraz minimalnej wskazane cechy, jednak operat szacunkowy nie zawiera opisu wybranych nieruchomości pod względem cech porównawczych. W ocenie Ministra, takie opisanie nieruchomości nie jest wystarczające do oceny, czy spełniają one kryterium podobieństwa. Nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Dopiero ich prawidłowe opisanie pozwoliłoby na rzetelne ustalenie, czy trafnie zakwalifikowano je jako podobne do nieruchomości poddawanej wycenie i czy przyjęcie do porównania konkretnych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej było uzasadnione. Odnosząc się natomiast do wniosku o oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości z uwagi na przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Minister zwracał uwagę, że brak ku temu podstaw w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej. Jedyną zaś formą rekompensaty związaną z ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości wynikającym z jej drogowego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być renta planistyczna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). E. D. i B. D., reprezentowani przez adwokata, wnieśli od powyższej decyzji sprzeciw, zarzucając jej podjęcie mimo braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając podniesiony w sprzeciwie zarzut skarżący zwrócili uwagę na szereg proceduralnych wadliwości, w tym naruszenie art. 36 oraz art. 12 k.p.a. Ich zdaniem, wydanie decyzji kasacyjnej po bezpodstawnym wyznaczeniu sobie dodatkowego terminu w sprawie, bez zawiadomienia o podejmowanych czynnościach dowodowych, bez rozpoznania wniosków dowodowych oraz bez odpowiedzi na wniosek o mediację, należy uznać za przejaw braku zainteresowania załatwieniem sprawy. Bezzasadnie wyznaczonego terminu Minister również nie dochował. Oczywiste uchylanie się przez organ odwoławczy od załatwienia sprawy, co prowadzi do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, zasługuje – zdaniem skarżących – na wymierzenie organowi grzywny na zasadach określonych w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.). W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA) organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W świetle powyższego, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą dla uchylenia wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości określającego wartość nieruchomości operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy, jak i Wojewoda, dysponowali dwoma operatami szacunkowymi, z których tylko jeden uzyskał aprobatę organu I instancji, Minister zaś zanegował prawidłowość obu tych dokumentów. Nieprawidłowości obu operatów: pierwszego, sporządzonego na zlecenie organu przez J. L. [2] i drugiego: dostarczonego przez skarżących, opracowanego przez J. L. [1], były zaś na tyle istotne, że nie mogły zostać pominięte, czy uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Wynika to z tego, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Wadliwość operatów dostrzeżona przez organ odwoławczy dotyka podstawowych założeń, jakie zostały przyjęte przez rzeczoznawców. Zgodzić się bowiem należy, że kwestia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej determinuje dobór nieruchomości porównawczych, a tym samym wywiera wpływ na wartość ustalanego odszkodowania. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Z tego też względu okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagały uwzględnienia, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] położone są w części na obszarze oznaczonym symbolem [...] – [...], a w części symbolem [...] – [...] – droga klasy ekspresowej. W obu operatach okoliczność powyższa została dostrzeżona, jednakże nie znalazła dalszego odzwierciedlenia w wyodrębnieniu próby nieruchomości porównawczych. W tym zakresie oba operaty dokonywały wyceny całej nieruchomości, jakby w całości była ona przeznaczona w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pod drogi publiczne. Dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w istotnej części budził zatem uzasadnione wątpliwości w zakresie spełnienia kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w zaistniałych okolicznościach niezbędnym było ustalenie proporcji w jakich nieruchomość objęta była różnym przeznaczeniem, a następnie dokonanie odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie próbki reprezentatywnej nieruchomości przeznaczonych odpowiednio pod drogi publiczne oraz pod drogi wewnętrzne. Przy czym, w odniesieniu do tych ostatnich rzeczoznawca winien był zbadać, czy ze względu na tzw. zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie zachodzi potrzeba dokonania wyceny wedle reguł określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Należy podkreślić, że operat sporządzony na zlecenie skarżących, choć wskazywał procentowy udział w nieruchomości terenów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz publiczne, to jednak - analogicznie jak operat autorstwa J. L. [2] – jako punkt odniesienia przy wyliczaniu wartości nieruchomości wskazywał na ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez Ministra postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanego dowodu z opinii o wartości nieruchomości przed organami dwóch instancji (art. 81 w zw. z art. 15 k.p.a.). Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii uchylająca decyzję Wojewody [...] odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, która w sposób znaczący wpływa na wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podnoszone zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnionymi. Jako wykraczające poza zakres rozpoznawanej sprawy Sąd uznał żądanie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a., który to przepis możliwość wymierzenia grzywny wiąże z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.