I SA/Wa 1025/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. J., T. B., Z. B. i J. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. J., Z. B., T. B. i J. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 2 decyzji) i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji. Równocześnie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w pozostałej części stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], jako własność W. B. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł za grunt i [...] zł za drzewa i krzewy. Postanowieniem z dnia [...] października 1983 r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa, wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wznowione postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] października 1983 r., którą Prezydent Miasta G. zmienił wskazaną decyzję z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej odszkodowania i przyznał je w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł za grunt i [...] zł za składniki roślinne. Pismem z dnia 28 września 2005 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. wystąpili H. J., Z. B., T. B. i J. B. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. (w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo podano rok wydania tej decyzji jako 2008) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił jednak tę decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] w punkcie 1 decyzji z dnia [...] 2009 r. stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz w punkcie 2 decyzji odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydenta Miasta G. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do zmarłego W. B. Jednak nie stwierdzono jej nieważności w tej części, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Natomiast w części dotyczącej przyznania odszkodowania decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] października 1983 r. skierowaną już do następcy prawnego W. B., a organ nadzorczy nie stwierdził tutaj działania z rażącym naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. J., Z. B., T. B. i J. B. złożyli odwołanie. Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. również w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Odwołujący się podnieśli, że skoro niemożliwe było wydanie decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do osoby zmarłej, to brak było również możliwości orzekania o prawie do odszkodowania co do tej osoby. Minister Infrastruktury, rozpatrujący przedmiotowe odwołanie, stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Wobec czego Minister stwierdził, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało zgodnie z celami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), zawarcie umowy nie było możliwe (art. 6 ust. 4 ustawy), a wniosek spełniał wymogi określone w art. 16 tej ustawy. Nadto Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. prawidłowo stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], skoro decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do osoby zmarłej i wywołała ona nieodwracalne skutki prawne przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] na podstawie umowy z dnia [...] marca 1984 r., rep. [...]. Natomiast odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia organ odwoławczy zauważył, że Wojewoda [...] zupełnie pominął fakt, że w przedmiotowej sprawie, po wznowieniu postępowania, Prezydent Miasta G. na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 i 7 kpa, na wniosek stron - decyzją z dnia [...] października 1983 r. zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej odszkodowania, a zatem organ wydał nową decyzję rozstrzygającą sprawę odszkodowania. Przy czym na podstawie art. 151 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w 1983 r., organ administracji państwowej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydawał decyzję, w której odmawiał uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdził brak podstaw do jej uchylenia, albo uchylał decyzję dotychczasową, gdy stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia, i wydawał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tak więc wobec wydania nowego rozstrzygnięcia odszkodowawczego w trybie wznowieniowym decyzja z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Jak wynika z treści pisma z dnia 28 września 2005 r. H. J., Z. B., T. B. i J. B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r., niefunkcjonującej w obiegu prawnym w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Wniosek stron nie dotyczy natomiast decyzji z dnia [...] października 1983 r. wydanej po wznowieniu postępowania. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Skoro decyzja z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej odszkodowania nie znajduje się w obiegu prawym, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 kpa. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Minister Infrastruktury orzekł jak w opisanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury w części dotyczącej umorzenia postępowania nadzorczego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. J., T. B., Z. B. i J. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnieśli wadliwość kwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż okoliczność, że decyzją z dnia [...] października 1983 r. Prezydent Miasta G. zmienił własną decyzję z dnia [...] października 1982 r. w zakresie wysokości odszkodowania nie może stanowić przeszkody w zakresie orzeczenia, że decyzja z dnia [...] października 1982 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący nie domagają się ustalenia, że wysokość odszkodowania została ustalona wadliwie – ich wniosek zmierzał bowiem do wykazania, że z naruszeniem prawa wydano całą decyzję z dnia [...] października 1982 r., w tym również rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, które przyznano w jej treści zarówno osobie zmarłej, jak też jej nieustalonym spadkobiercom. Nadto w ocenie skarżących logiczną konsekwencją przyjęcia, że niezgodne z prawem było samo wywłaszczenie, jest ustalenie, że również niezgodne z prawem było przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie sposób przyjmować, zdaniem skarżących, że z obrotu prawnego może zostać wyeliminowana decyzja wywłaszczeniowa jedynie w części obejmującej wywłaszczenie nieruchomości, a może w nim pozostać orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Nadto stwierdzenie, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem nie służy eliminacji decyzji z obrotu prawnego i nie musi dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzenie wydania decyzji niezgodnie z prawem na podstawie art. 158 § 2 kpa dotyczy bowiem sytuacji, w której z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie jest możliwe. W niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne wynikają z okoliczność, że ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...]. Zatem w tej sytuacji argumentacja organu, że rozstrzygnięcie co do odszkodowania nie znajduje się w obrocie prawnym, nie może mieć żadnego znaczenia, bowiem decyzja o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa nie służy wyeliminowaniu decyzji z obrotu, a jedynie służy wykazaniu, że w momencie wydania decyzji doszło do wydania decyzji w warunkach art. 156 § 1 kpa. W ocenie skarżących przesłanki z powołanego przepisu, w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa dotyczy decyzji [...] października 1982 r. zarówno w tej części, w której skierowano decyzję wywłaszczeniową do osoby nieżyjącej, jak również w części, w której odszkodowanie przyznano osobie nieżyjącej i jej nieustalonym spadkobiercom. Tym samym, w ocenie skarżących, brak było podstaw od umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego nie była kwestia prawidłowości wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji z dnia [...] października 1983 r. wydanej po wznowieniu, w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że ani organy nadzoru, ani Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie badały prawidłowości wydania tej decyzji. Kwestia ta pozostaje zatem obecnie poza kognicją Sąd w niniejszej sprawie. Organy nadzoru prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie, który znajduje pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z treści złożonej skargi, skarżący nie kwestionują zapadłej decyzji organu nadzoru w zakresie stwierdzenia przez ten organ, że wydana przez Prezydenta Miasta G. decyzja z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Nie jest również sporne ustalenie organów nadzoru, że w niniejszej sprawie nieodwracalne skutki prawne wynikają z okoliczności, że ustanowione zostało użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] na podstawie umowy z dnia [...] marca 1984 r., rep. [...]. Sporna jedynie pozostaje kwestia, czy prawidłowo Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, umorzył postępowanie nadzorcze w części dotyczącej ustalenia odszkodowania uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro decyzja z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej odszkodowania nie znajduje się w obiegu prawym, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego [...] z dnia [...] października 1983 r. o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz spadkobierców W. B., Prezydent Miasta G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa, postanowieniem z dnia [...] październiak1983 r. wznowił wnioskowane postępowanie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] października 1983 r., na podstawie art. 145 kpa, zmienił własną decyzję z dnia [...] października 1982 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz spadkobierców W. B. i przyznał odszkodowanie pieniężne J. B. spadkobierczyni po zmarłym W. B. Z sentencji obu tych orzeczeń bezsprzecznie wynika, że zapadły one w nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, czyli w trybie wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 kpa (w brzmieniu obowiązujący w dniu wydania przedmiotowej decyzji) organ administracji państwowej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Oznacza to, że po wznowieniu postępowania wywłaszczeniowego w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania, Prezydent Miasta G. uchylił we wnioskowanej części decyzję z dnia [...] października 1982 r. i w tym zakresie (czyli odszkodowania) wydał nową decyzję z dnia [...] października 1983 r. Decyzja ta nie była zakwestionowana przez J. B. spadkobierczynię po zmarłym W. B., na rzecz której zostało przyznane odszkodowanie. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. Oznacza to, że w obiegu prawnym pozostała jedynie część decyzji z dnia [...] października 1982 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Kwestię natomiast odszkodowania uregulowała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1983 r. przyznająca te odszkodowanie J. B. spadkobierczyni po zmarłym W. B. W ocenie Sądu prawidłowo zatem Minister uznał, że skoro o uzyskanym odszkodowaniu na rzecz spadkobiercy orzeka ostateczna i pozostająca w obiegu prawnym decyzja z dnia [...] października 1983 r., to brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku skarżących z dnia 28 września 2005 r. w zakresie odszkodowania w sprawie dotyczącej prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] października 1982 r. Prawidłowo zatem Minister umorzył jako bezprzedmiotowe w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kpa postępowanie nadzorcze w zakresie, w jakim dotyczyło tej części decyzji z dnia [...] października 1982 r., która została wcześniej wyeliminowana z obiegu prawnego. Raz jeszcze Sąd orzekający pragnie podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest prawidłowość wydania decyzji z dnia [...] października 1983 r., której swoim wnioskiem z dnia 28 września 2005 r. skarżący nie objęli. Skarżący kwestionując przyznane odszkodowanie nadal mają otwartą drogę do zbadania prawidłowości decyzji z dnia [...] października 1983 r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania, czyli możliwość wystąpienia o jej zbadanie w jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Z powołanych powyżej powodów Sąd nie uznał zawartej w skardze argumentacji za uzasadnią. W ocenie Sądu Minister prowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował przepisy prawa, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.