I SA/Wa 1026/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia [...] października 1978 r. nr [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha w skład którego wchodziły nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...] położone we wsiach B. i P. stanowiące ówcześnie własność K. L. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1982 r. Naczelnik Gminy S. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w ww. decyzji wskazując, iż łączna powierzchnia przejętych nieruchomości wynosiła [...] ha, nie zaś [...] ha. Jednocześnie wskazano, iż sprostowanie decyzji o przejęciu gospodarstwa wynikła z uprzedniego sprostowania aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1977 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978 r. wystąpiła O. M. będąca następca prawny dawnej właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ww. wniosek decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawą prawną przejęcia od K. L. na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), w związku art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Minister wskazał również, że z aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1977 r. (w brzmieniu nadanym ww. postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 1982 r.) wynika, że właścicielką gospodarstwa objętego decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978 r. była Pani K. L. Minister wskazał, że z powyższego dokumentu wynika, że dawna właścicielka na dzień przejęcia gospodarstwa miała ukończone 74 lata. W ocenie Ministra powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawie została spełniona przesłanka formalna zawarta w art. 9 ust. 2 ww. ustawy dopuszczająca przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego z urzędu w zamian za emeryturę tj. przesłanka osiągnięcia przez rolnika określonego wieku. Odnosząc się do drugiej przesłanki tj. niskiego poziomu produkcji, Minister wskazał, że zarówno przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne jak i przepisy ustawy z dnia z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie zawierały definicji tego pojęcia. Pojęcie to nie zostało również dookreślone w wydanych na podstawie ww. ustaw rozporządzeniach wykonawczych. Jedyne kryterium dla dokonywanej w powyższym zakresie oceny wyznaczał § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), stanowiący, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Stan prawny wynikający z ww. uregulowania wskazuje w ocenie Ministra, że ocena gospodarstwa należała do właściwego miejscowo naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że z decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978 r., wynika, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, ponieważ wchodzące w skład ww. gospodarstwa grunty nie były należycie zagospodarowane, a część z nich leżała odłogiem. Ponadto gospodarstwo K. L. uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...], jako ekonomicznie zaniedbane zakwalifikowane zostało do przejęcia na własność Państwa za zadłużenia. Minister wskazał również, że powyższe potwierdza także protokół lustracyjny z dnia [...] października 1978 r. zawierający dane w zakresie poziomu produkcji roślinnej i zwierzęcej, uzyskiwanej w gospodarstwie K. L., z którego wynika, że w latach 1977 - 1978 uprawiane w nim było wyłącznie żyto, przy czym wydajność ww. uprawy wynosiła w 1977 r. - 13 q/ha, natomiast w 1978 r. - 14 q/ha. Jak wynika z danych zawartych w ww. protokole powyższe plony były zdecydowanie niższe (o ponad 1/3) od przeciętnych plonów tej uprawy osiąganych we wsi na podobnych glebach, które wynosiły 24 q/ha. Ponadto wskazał, że z ustaleń zawartych w ww. protokole gospodarstwo K. L. posiadało niską obsadę inwentarza żywego W latach 1977 - 1978 na 1 ha użytków rolnych przypadało bowiem 0,25 sztuki przeliczeniowej bydła. Z ustaleń zawartych w ww. protokole wynika dodatkowo, że w przedmiotowym gospodarstwie nie stosowano nawożenia mineralnego nie odnawiano również materiału siewnego - co w ocenie Ministra niewątpliwie miało wpływ na niską produktywność. Organ zaznaczył również, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że problemy w gospodarstwie rolnym należącym do K. L. występowały już znacznie wcześniej tj. już w 1964 r. gospodarstwo to było znacznie zadłużone i stan ten z upływem czasu ulegał pogłębieniu. Odnosząc się do zarzutu, że dawna właścicielka była osobą niepiśmienną i nie wiedziała co podpisuje przekazując gospodarstwo, Minister wskazał, że nie może mieć to żadnego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, gdyż przejęcie gospodarstwa rolnego nie było ono uzależnione od złożenia przez rolnika oświadczenia woli (postępowanie to było prowadzone "z urzędu"). Konkludując Minister wskazał, iż stan faktyczny i prawny sprawy nie daje podstaw do uznania, że decyzja Naczelnika Gminy S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a określonych w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez O. M. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo Minister w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż na powyższym gospodarstwie ciążyło również zadłużenie w zobowiązaniach pieniężnych oraz w opłatach na fundusz emerytalny rolników wynoszący 41 % wartości nieruchomości, co w jego ocenie dodatkowo wskazywało, iż była właścicielka nie radziła sobie z prawidłowym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Minister wskazał również, że niezasadny jest zarzut O. M., iż w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy S. nie był znany krąg spadkobierców po byłej właścicielce gospodarstwa. Naczelnik Gminy S., ustalając stan prawny przejmowanych nieruchomości, oparł się na akcie własności ziemi z dnia [...] grudnia 1977 r. i wskazał jako właścicielkę gospodarstwa jedynie K. L. Ponadto Minister wskazał, że K. L. zmarła dopiero w dniu [...] listopada 1979 r. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K., I Wydział Cywilny, z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt I [...]), tj. po wydaniu przedmiotowej decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O. M. wskazując, iż przejecie gospodarstwa rolnego jej matki nastąpiło bez uregulowania prawnego, gdyż nie był znany krąg spadkobierców byłej właścicielki gospodarstwa. Wskazała także, że jej matka zmarła krótko po tym jak gospodarstwo zostało przejęte. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przesądza, że skargę wypada uznać za niezasadną. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za rentę lub emeryturę ), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1982 r. , stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Zgodnie z tym unormowaniem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przepis ten, mimo uchylenia z dniem 1 stycznia 1978 r. ww. ustawy, zachował moc do końca 1979 r. na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Mając zatem na względzie to, że warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w trybie określonym w art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. były dwie przesłanki: osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie, organ nadzoru prowadząc postępowanie na zasadach określonych w art. 156 i nast. k.p.a. badał, czy wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L., organ ustalił i udokumentował w sposób należyty spełnienie tych przesłanek. Okolicznością niesporną i znajdującą oparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jest to, że w chwili wydania kontrolowanej decyzji właścicielka gospodarstwa rolnego przekroczyła wiek, o którym mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Miała bowiem wówczas 74 lata. Istotą sporu jest natomiast to, czy jej gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Jak trafnie podniósł organ nadzoru ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawierała definicji legalnej "niskiego poziomu produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także wydane do tej ustawy akty wykonawcze. Z tego względu ocenę niskiej produktywności gospodarstwa rolnego formułowano, przez pryzmat regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), które to rozporządzenie - co należy podkreślić - stanowi akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r.– o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. – mogło ono być i było stosowane jedynie posiłkowo. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub, 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5). Jak wynika z akt niniejszej sprawy podstawą wydania kontrolowanej decyzji był protokół lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność K. L. sporządzony w dniu [...] października 1978 r. analizujący stan jej gospodarki w latach 1977-1978 . Wprost z niego wynika, że we wskazanym okresie było w nim uprawiane jedynie żyto, osiągnięty plon w 1977 r wynosił 13q/ha a w 1978r 14q/ha, przy czym przeciętne plony tego zboża na podobnych glebach kształtowały się na poziomie 24 q/ha. Komisja stwierdziła także brak nawożenia mineralnego, nieodnawianie materiału siewnego i brak urządzeń melioracyjnych. Gospodarstwo miało ponadto niską obsadę inwentarza żywego gdyż w latach 1977-1978 na 1 ha użytków rolnych przypadało jedynie 0,25 sztuki przeliczeniowej bydła, udokumentowane zostało także jego zadłużenie począwszy od 1964 r., które sukcesywnie się pogłębiało Z treści uzasadnienia analizowanej decyzji jednoznacznie wynika , że organ przed jej wydaniem prawidłowo ustalił, że produkcja w wymienionym gospodarstwie była poniżej średniej we wsi. W ocenie sądu orzekającego w sprawie niniejszej treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji wprost dowodzi, że jej wydanie jest nie tylko następstwem wcześniejszych ustaleń organu ale świadczy także o tym, że obserwacje Naczelnika Gminy w S. były czynione w znaczącym przedziale czasowym, co pozwoliło mu na dokonanie oceny, która nie miała charakteru jednorazowego spostrzeżenia lecz precyzowała faktyczny stan gospodarstwa na przestrzeni lat. Z akt sprawy wynika także, że w dniu [...] stycznia 1979 r. złożony został wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie K. L. emerytury w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego. ZUS uwzględnił wniosek w dniu [...] stycznia 1979 r przyznając świadczenie w łącznej kwocie 2500 zł. Sąd dostrzega, że brak w jest w kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy S. szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do przesłanek z art. 9 ust. 2 ww. ustawy i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r, co stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązujących w tym względzie przepisów postępowania administracyjnego, jednakże wada ta nie mogła w realiach rozpoznawanej sprawy prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samo bowiem naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, nie oznaczało, że stosunek administracyjnoprawny, w kontekście zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego, ukształtowany został wadliwie. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenia procedury administracyjnej, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania doszło do istotnego ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu i miało to wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1351/10 Lex nr 1069004). Taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Brak było więc podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1978r., co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć nie naruszają prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.