I SA/Wa 1026/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Angieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej M.H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania M.H. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311) oraz art. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1727 ze zm.) decyzją z [...] września 2018 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej nr [...] relacji [...] [...], położonego w [...], obręb [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabycie z mocy prawa z dniem v czerwca 2003 r. przez [...] SA prawa użytkowania wieczystego tego gruntu wraz z prawem własności fragmentu linii kolejowej nr [...] i z urządzeniami znajdującymi się na tym gruncie. M.H. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana infrastrukturą kolejową według stanu na [...] lutego 2003 r. Ponadto odwołująca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji wskazując, że działka nr [...] została objęta działaniem decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że decyzja z [...] września 2018 r. została wydana między innymi na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Stosownie do art. 37a ust 1 i 2 ustawy grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające [...] lutego 2003 r. we władaniu [...] SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] SA stają się z dniem [...] czerwca 2003 r., z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 i przedmiotem użytkowania wieczystego [...] SA, a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach własnością [...] SA. Nabycie praw w tym trybie potwierdza wojewoda w drodze decyzji. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, w brzmieniu obowiązującym 28 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 96, poz. 591 ze zm.), linia kolejowa oznacza drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Natomiast przyległy pas gruntu oznacza pasy gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 4 ustawy). Organ odwoławczy wskazał, że art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu stanowiącego element linii kolejowej na rzecz Skarbu Państwa i jednoczesne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz [...] SA wraz z własnością urządzeń infrastruktury kolejowej. Dla spełnienia przesłanek wynikających z powołanego przepisu wystarczy stwierdzenie, że na gruncie [...] lutego 2003 r. usytuowana była linia kolejowa, a[...] SA miała przedmiotową nieruchomość w tym dniu we władaniu oraz, że nieruchomość w tym dniu nie stanowiła własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] SA. Minister wyjaśnił, że pierwotnie wnioskiem uwłaszczeniowym objęta została działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Jednakże na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że jako właścicielka działki nr [...] ujawniona została M.H., m. in. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1990 r., sygn. akt [...] oraz z [...] lutego 1990 r., sygn. akt [...]. Zatem [...] lutego 2003 r. działka nr [...] stanowiła własność osoby fizycznej, a tym samym przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pozostałych przesłanek zastosowania art. 37a ustawy z 8 września 2000 r., czyli zajętości danej nieruchomości pod czynną linię kolejową oraz pozostawania we władaniu [...] SA Minister stwierdził, że z zebranych w sprawie dowodów wynika, że działka nr [...] zajęta była pod czynną linię kolejową oraz pozostawała we władaniu [...] SA. Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie osób upoważnionych do reprezentowania [...] SA z [...] września 2014 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]) jest zajęta pod linię kolejową nr [...] [...] [...]. Fakt zajęcia działki nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...] pod linię kolejową i władania nią przez [...] SA potwierdza załączony do wniosku uwłaszczeniowego z [...] września 2014 r. wykaz z ewidencji środków trwałych grupy [...] z [...] kwietnia 2014 r. sporządzony dla działki nr [...], z którego wynika, że na przedmiotowym gruncie znajduje się mur oporowy w km [...], [...] linii nr [...] [...] zbudowany w 1990 r. Organ powołał pismo Urzędu Miasta [...] z [...] marca 2015 r., nr [...], w którym wskazano, że część działki nr [...] jest zajęta pod mur oporowy stanowiący fragment infrastruktury kolejowej oraz mapę z naniesionym pasem niezbędnym dla prowadzenia ruchu kolejowego przedłożoną przy piśmie [...] SA w [...] z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Ministra powyższe dokumenty wskazują na spełnienie przesłanek z art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał. Decyzja tego rodzaju nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący [...] lutego 2003 r. i jego skutki w dniu [...] czerwca 2003 r. Z kolei decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z [...] czerwca 2017 r. wydana na podstawie ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym posiada charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutki ex nunc, czyli od chwili w której stała się ostateczna. Decyzja tego rodzaju, w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia o charakterze deklaratoryjnym, tworzy nowy stan prawny. Oznacza to, że stan prawny ukształtowany na podstawie decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie ma wpływu na postępowanie toczące się w trybie art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Skargę na decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. wniosła M.H. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): - art. 9 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji; - art. 8 kpa, poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, z pominięciem ustaleń Sądu Rejonowego [...] zawartych w wyroku z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt. [...] - co skutkuje wnioskowaniem, że ten sam stan faktyczny na podstawie różnych trybów, postępowania administracyjnego oraz przed sądem powszechnym jest odmiennie oceniany i rodzi odmienne skutki prawne; - art. 107 § 2 i 3 kpa, poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne skutki prawne w analogicznych stanach faktycznych ocenianych w dwóch trybach - sądów powszechnych oraz administracyjnym oraz nieodniesienie się do zarzutów odwołania, pomimo że skarżąca w odwołaniu wskazywała na zakres linii kolejowej aktualnej i planowanej do realizacji; - art. 8 i 107 § 3 kpa, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ II instancji odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów opierając się w uzasadnieniu swojej decyzji na prywatnym oświadczeniu z [...] września 2014 r. osób upoważnionych do reprezentowania [...]; - art. 7, 77 § 111 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie dlaczego organ II instancji odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów, celem ustalenia faktycznego zajęcia działki nr [...] pod linię kolejową; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z 8 września 2000 r., poprzez błędną jego wykładnię i nieustalenie zakresu gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej w odniesieniu do działki nr [...]; - art. 4 ust. 2 i 4 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, w brzmieniu obowiązującym 28 lutego 2003 r., poprzez błędną wykładnię i literalne ustalenie zakresu definicji linii kolejowej oraz przyległego pasa gruntu bez odniesienia w/w wytycznych do istniejącego stanu faktycznego na działce nr [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinęła powyższe zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Oznacza to, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 kpa. Rolą organu odwoławczego nie jest weryfikacja (kontrola) decyzji organu I instancji lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W rozpatrywanej sprawie Minister nie odniósł się do zarzutów odwołania ani do wniosków strony skarżącej, poza wskazaniem na charakter zaskarżonej decyzji i decyzji lokalizacyjnej. Skoro skarżąca zakwestionowała ustalenia organu I instancji, to pozostawienie argumentów podnoszonych przez nią poza rozważaniami narusza przepisy procedury. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja "powtarza" treść wywodów organu I instancji, przytacza dowody powołane przez ten organ, bez dokonania własnej oceny tych dowodów, przedstawia zarzuty odwołania, nie odnosząc się do zarzutów (poza wyżej wskazanym) i wniosków skarżącej. Analizując zebrane w sprawie dowody zważyć należy, że akceptacja przez organ odwoławczy ustaleń Wojewody w kwestii zajęcia spornej działki pod czynną linię kolejową i pozostawanie nieruchomości we władaniu [...] nie jest wnikliwa. Organ odwoławczy zaniechał bowiem ustalenia faktycznego zajęcia nieruchomości pod linię kolejową na datę istotną w sprawie. Skarżąca w toku postępowania zarzucała, że tylko część działki nr [...] wchodzi w skład linii kolejowej. Jak wynika z oświadczenia z [...] września 2014 r. osób upoważnionych do reprezentowania [...] wskazali oni, że cała działka nr [...] (z której została wydzielona działka nt [...]) została zajęta pod linię kolejową. Skoro oświadczenie to dotyczyło działki [...] - to nie sposób uznać, że potwierdza ono zakres terenu zajętego faktycznie pod linię kolejową. Także wniosek [...] z [...] września 2014 r. złożony w trybie art. 37a ustawy dotyczył działki nr [...]. Natomiast z pisma z [...] marca 2015 r. Kierownika Referatu Regulacji Prawnych i Odszkodowań Wydziału Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta [...] wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana i stanowi fragment podwórza przynależnego do budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce nr [...]. Nieruchomość jest wykorzystywana m.in., jako miejsca parkingowe. W piśmie tym wskazano, że infrastruktura kolejowa (fragment muru oporowego) zajmuje niewielką część powierzchni działki nr [...] zlokalizowaną wzdłuż jej południowej granicy. Z pisma wynika także, że według stanu na [...] lutego 2003 r. działka nr [...] o pow. [...] m. kw. stanowiła w tej dacie w całości teren mieszkaniowy - użytek "B". Co istotne z wyżej powołanego pisma wynika, że infrastruktura kolejowa zajmuje niewielką część powierzchni działki nr [...]. Zważywszy na treść decyzji organu I instancji, stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa gruntu stanowiącego działkę nr [...]o pow. [...] m.kw. nie sposób uznać, że jest to niewielka część działki nr [...]. Powierzchnia [...] m.kw to ponad połowa powierzchni działki [...]. Z kolei powołana w zaskarżonej decyzji mapa załączona do pisma [...] SA z [...] sierpnia 2018 r. uwzględnia, co wynika z treści tego pisma, aktualny stan ewidencyjny działek wraz z zaznaczoną linią kolejową, a nie stan na [...] lutego 2003 r. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z przyczyn wyżej podanych, nie sposób uznać, że powyższe dowody potwierdzają spełnienie przesłanek z art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. [...] SA w piśmie z [...] września 2017 r. wskazało, że przesyła mapę z zaznaczonym przebiegiem linii kolejowej według stanu na [...] lutego 2003 r. Jednakże na tej mapie nie została naniesiona (wydzielona i oznaczona co do granic) działka nr [...] lecz oznaczona jest działka nr [...]. Na znajdującej się w aktach sprawy fotomapie z 2014 r. widoczne są na działce nr [...] w części od strony południowej zaparkowane samochody. W odwołaniu skarżąca podnosiła, że od 2003 r. jak i obecnie część działki nr [...] wykorzystywana jest jako parking. Stanowisko skarżącej odnośnie faktycznego zajęcia jedynie części działki nr [...] pod linię kolejową koresponduje z jej stanowiskiem prezentowanym w postępowaniu przed Sądem Rejonowym [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Otóż skarżąca w postępowaniu cywilnym dochodziła wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez [...] SA w [...] z części działki - o pow. [...] m kw., a więc części mniejszej, niż pow. działki [...]. Sąd zasądził wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania za czerwiec 2003 r. Również do tych dowodów organ odwoławczy nie odniósł się. W aktach sprawy brak jest mapy sytuacyjnej potwierdzającej istnienie linii kolejowej w dniu [...] lutego 2003 r. z oznaczeniem granic i powierzchni działki skarżącej zajętej pod tą linię. Jest to dowód konieczny w sprawie. Należy zgodzić się ze skarżącą, że podział nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...] nastąpił w celu prowadzenia linii kolejowej i dla potrzeb postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2017 r., co nie musi oznaczać, z przyczyn wyżej omówionych, że działka nr [...] była w całości i w tych samych granicach zajęta [...] lutego 2003 r. pod istniejącą wówczas linię kolejową. Skarżąca wskazywała w odwołaniu na istnienie dwóch murów oporowych, podnosząc, że część działki nr [...] pomiędzy jednym, a drugim murem oporowym nie stanowi infrastruktury kolejowej i nie jest wykorzystywana na potrzeby prowadzenia ruchu kolejowego. Podała, że drugi, dalszy mur oporowy został wybudowany na potrzeby planowanej linii kolejowej. Do tego zarzutu także Minister nie odniósł się. Wszystkie wyżej wskazane okoliczności w sposób jednoznaczny świadczą o wadliwości decyzji Ministra. Decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, jak również z naruszeniem art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Dlatego, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 200 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.