I SA/Wa 1027/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości [...] oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek B. R. i M. R., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu 15 lipca 2002 r. B. R. i M. R. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul.[...] z powodu rażącego naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 i 77 kpa, a także przepisów uchwały Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). W uzasadnieniu wniosku podano, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami hipotecznego właściciela W. R., który jest nadal wpisany w księdze wieczystej tej nieruchomości jako jej właściciel. Jedynie do części gruntu obejmującej [...] m2 wpisany został Skarb Państwa. Również w ewidencji gruntów jako władający nieruchomością wpisani byli spadkobiercy W. R., którzy także opłacali podatki od tej nieruchomości. Te fakty w decyzji z dnia [...] maja 1996 r. pominięto. Wynika z nich tymczasem, że spadkobiercy W. R. wcale nie musieli składać wniosku o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., gdyż formalnoprawnie to oni byli spadkobiercami właściciela wpisanego do księgi wieczystej. Zmiany w księdze hipotecznej nastąpiły po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., na podstawie której do księgi wieczystej wpisano jako właściciela Gminę W. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana na podstawie wniosku Gminy wprowadzającego w błąd Wojewodę [...], wskutek czego naruszone zostały przepisy art. 7 i 64 § 4 kpa oraz powołanej uchwały Rady Ministrów w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1996 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja jest w sposób oczywisty obciążona jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a gdy chodzi o przesłankę wymienioną w pkt 2, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z konkretnym przepisem prawa. Pismo z dnia 7 maja 1996 r. – tak jak twierdzą skarżące – jest decyzją administracyjną, mimo braku istotnego elementu, jakim jest pouczenie o przysługującym stronom odwołaniu. Tym niemniej żaden ze wskazanych we wniosku przepisów nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wydanej decyzji. Powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszą się do zasad postępowania administracyjnego i zarzut ich naruszenia mógłby ewentualnie zostać podniesiony we wniosku o wznowienie postępowania w kontekście przesłanek z art. 145 § 1 kpa. Wady, jakie mogą wynikać z naruszenia zasad postępowania nie tkwią w samej decyzji, ale w czynnościach poprzedzających ich wydanie. Całkowicie chybione są zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów uchwały Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1990 r., które w ogóle nie dotyczą decyzji będącej przedmiotem wniosku. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. B. R. i M. R. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymując, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 1996 r. doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 i 77 kpa przez zaniechanie czynności przewidzianych w art. 61 i nast. kpa dotyczących wszczęcia postępowania, protokołów, adnotacji, udostępniania akt i dowodów. Naruszenie fundamentalnych zasad nakazujących organowi określone zachowanie stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżące wskazały na orzecznictwo sądowe w tej kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazując, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] maja 1996 r. było jedynie stwierdzenie, że roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. Takie ustalenie miało jednoznaczny charakter. Oczywistym jest zatem, że podejmowanie czynności procesowych w tym zakresie byłoby zbędne i bezprzedmiotowe. Nie można w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. R. i M. R. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 7 i 8 kpa. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 1990 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w świetle stanu prawnego wynikającego z wpisu tytułu własności w księdze wieczystej, w której do 18 listopada 1992 r. wpisany był W. R. jako właściciel, a także wpisu w rejestrze gruntów, w którym jako władający wpisani byli jego spadkobiercy, pismo skarżących z dnia 15 kwietnia 1996r. nie miało charakteru wniosku o zwrot nieruchomości, o jakim mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. lecz wniosku o zwrot bezprawnie użytkowanej nieruchomości. Bezzasadne jest więc twierdzenie organu, że wpłynięcie tego pisma czyniło bezprzedmiotowym podejmowanie czynności procesowych określonych w kpa. Przeciwnie, organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy i kontrolujący winno wnikliwie i wszechstronnie zbadać wszystkie aspekty sprawy i skontrolować postępowanie organu pierwszej instancji. Czynności takich organ nie przeprowadził, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w całości lub w części, z powodu jej wadliwości. Ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku zaistnienia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach odrębnych. Jedną z wad stanowiących przyczynę nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie prawa administracyjnego, jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996 s.720-721; wyroki NSA: z dnia 21.10.1992 r. sygn. akt V SA 86/92 ONSA 1993/1/23, z dnia 11.05.1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 Wspólnota 1994/42/16, z dnia 4.03.1999 r. sygn. akt II SA 1918/98 niepublik.) W niniejszej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa został postawiony wobec pisma Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Gminy W. z dnia [...] maja 1996 r., które stanowiło odpowiedź na pismo skarżących z dnia 15 kwietnia 1996 r., w treści którego zastrzegały sobie prawo do działki przy ul. [...] przejętej przez Skarb Państwa dekretem z 1945 roku i wnosiły o poinformowanie o możliwości zaistnienia zwrotu tej nieruchomości. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że z uwagi na stanowcze stwierdzenie odnoszące się do braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia żądania zwrotu nieruchomości, pismo z dnia [...] maja 1996 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, mimo braku istotnego elementu, jakim jest pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. skarżące oparły na zarzucie rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 i 77 kpa, a także uchwały Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego. W uzasadnieniu wniosku nie wskazano, na czym – zdaniem skarżących – polega rażące naruszenie powołanych przepisów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniły natomiast, że "procedura poprzedzająca wydanie jej (decyzji z [...] maja 1996 r.) winna być poprzedzona wszystkimi stosownymi czynnościami przewidzianymi w art. 61 i następnych k.p.a dotyczących wszczęcia postępowania, protokołów i adnotacji, udostępniania akt i dowodów. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, a przynajmniej decyzja SKO o nich nie wspomina, aby zaskarżona decyzja poprzedzona została jakimikolwiek czynnościami przewidzianymi przez ww. przepisy k.p.a.". Skarżące przytoczyły tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do oceny naruszeń przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1996 r. Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Nie jest zasadne twierdzenie skarżących, że rozstrzygnięcie w przedmiocie braku podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości wobec upływu ustawowego terminu do jego złożenia, wymagało zastosowania czynności, o jakich mowa w art. 61 i nast. kpa. W szczególności nie było obowiązku zawiadamiania o wszczętym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa), gdyż stronami postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej własność komunalną były tylko wnioskodawczynie oraz właściwa gmina, czyli Gmina W., która wniosek rozpatrzyła. Nie zachodziła także potrzeba sporządzania protokołów, adnotacji i dokonywania pozostałych czynności postępowania wyjaśniającego wymienionych przez skarżące, ponieważ przedmiotem rozstrzygnięcia było wyłącznie ustalenie, że wniosek nie może zostać rozpoznany, gdyż w dniu jego złożenia upłynął już termin określony w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z tych samych względów Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10 kpa przy podejmowaniu omawianego rozstrzygnięcia. Pomijając wykazaną wyżej bezzasadność twierdzeń skarżących, należy mieć na względzie, że rażące naruszenie prawa jest jego kwalifikowaną postacią, co oznacza, że nie można każdego naruszenia przepisów prawa utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można zarzucić naruszenia prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.