I SA/Wa 1027/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...], w części w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz po J. B". W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił m.in., że orzeczenie to nikomu nie odebrało własności, tylko orzekało o nadaniu uprzednio przejętych nieruchomości na rzecz innych podmiotów. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł zażalenie, kwestionując zasadność postanowienia Wojewody. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym oceniając posiadanie interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy zakwestionowane rozstrzygnięcie wywołało skutki w prawach lub obowiązkach wnioskodawcy bądź jego udokumentowanego poprzednika prawnego. Organ II instancji wyjaśnił, że spadek po J. B. nabył S. B. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., sygn. Akt [...]. Z kolei spadek po S. B. nabył m.in. skarżący na mocy postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] listopada 1996 r., sygn. Akt [...]. Minister podkreślił, że skarżący żąda stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części, w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz po J. B." Przy czym konsekwencją takiego sformułowania rozstrzygnięcia (tj. stwierdzenia, że ogranicza się jedynie do projektowania) w stosunku do nieruchomości przypisanej J. B. jest to, że ma ono tylko charakter intencyjny i w tym zakresie nie wywołało skutków materialnoprawnych, co oznacza, że nie można zidentyfikować interesu prawnego do jego kwestionowania, dlatego w ocenie Ministra, organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku skarżącego. Jednocześnie Minister podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. wywołało skutki prawne względem nieruchomości przypisanej J. B., to trzeba zauważyć, że do wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie oceny legalności tego orzeczenia mogłoby dojść tylko przy ustaleniu, że w dacie jego wydania (tj. w dniu [...] listopada 1954 r.) tytuł własności do tej nieruchomości przysługiwał poprzednikowi prawnemu skarżącego. Natomiast z uzasadnienia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] wynika, że J. B. nie posiadał gospodarstwa we wsi [...], a jedynie zamieszkiwał i gospodarował wspólnie z synem S. B. na jego gospodarstwie. Jednocześnie Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] stwierdził, że nie dysponuje dokumentami sprzed [...] listopada 1954 r., na podstawie których można by wskazać nieruchomości na terenie gromady [...] będące własnością J. B. Minister podkreślił, że z pisma Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] wynika, że w jego zasobie nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości [...] oraz nadania Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w [...] budynków znajdujących się na tym gospodarstwie pozostałych po J. B. Skarżący wezwany do wskazania nieruchomości na terenie gromady [...], co do których właścicielem był J. B. nadesłał m.in. wypis aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 1925 r., na mocy którego J. B. nabył ok. [...] morgów z nieruchomości [...]. Przy czym Minister zaznaczył, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1923 r. (również dołączonego przez skarżącego) wynika, że [...] i [...] były odrębnymi jednostkami administracyjnymi. Co prawda w załączonych przez skarżącego pismach (Urzędu Rejonowego we [...] z dnia 3 października 1995 r. i z dnia 21 października 1991 r. oraz Wicewojewody [...] z dnia 24 listopada 1975 r.) występują sformułowania "gospodarstwo rolne po J. B., jednakże zdaniem Ministra, takie scharakteryzowanie nieruchomości nie jest dowodem na to, że J. B. przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Organ II instancji podniósł również, że zgodnie z treścią zezwolenia kupna-sprzedaży Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r., [...] S. B. był właścicielem nieruchomości położonej we wsi ...], w skład której wchodziły stodoła, obora, szopa, spichlerz i dom mieszkalny, czyli dokładnie takie same zabudowania, jak te wymienione w zakwestionowanym orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] listopada 1954 r., a przypisane J. B. Również z pisma Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] lutego 1969 r., nr [...] wynika, że przed 1947 r. S. B. posiadał we wsi [...] nieruchomość o powierzchni około [...] ha wraz z zabudowaniami. Minister w toku postępowania zażaleniowego ustalił, że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] maja 1952 r., L. dz. [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. B. W ocenie Ministra przedstawiony stan faktyczny i prawny daje podstawę do stwierdzenia, że w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...], tj. w dniu [...] listopada 1954 r., nieruchomość określona jako "po J. B. była własnością Skarbu Państwa, a uprzednio stanowiła własność S. B. Tym samym nawet przy założeniu, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] listopada 1954 r. wywołało skutki prawne względem nieruchomości przypisanej J. B., to skarżący nie ma interesu prawnego do jego unieważnienia, ponieważ nieruchomość ta była ówcześnie własnością Skarbu Państwa. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 16 stycznia 2018 r.) złożył M. B. W jej uzasadnieniu zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie przepisów dekretu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13, ze zm.), któremu małe gospodarstwo chłopskie nie podlegało. Wyjaśnił, że wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność budynków po J. B. na rzecz Spółdzielni Samopomoc Chłopska. W ocenie skarżącego przejęcie spornych nieruchomości nastąpiło na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 27 listopada 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, ze zm.). Jednakże w dniu 21 października 1991 r. uzyskał dokument z Urzędu Rejonowego we [...], z którego wynika, że przejęcie spornej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie dekretu PKWN. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił własne stanowisko co do dokonanych przez organ nadzoru ustaleń i dokonanej na ich podstawie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 12 maja 2017 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w sprawie nadania na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...], w części w której "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz po J. B. W każdym przypadku złożenia wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby wszczęcie wnioskowanego postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, kiedy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym wyjaśnić należy, że art. 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający pismo opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego pismo za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W rozpatrywanej sprawie ustawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, na którą powołał się organ, był brak legitymacji prawnej skarżącego do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego, co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być przez organ nadzoru wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim pisma Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (k-407 akt adm.), układu sądowego zawartego w dniu 5 lipca 1947 r. przed Sądem Grodzkim we [...], dobrowolnej umowy dzierżawy z dnia 10 października 1949 r. zawartej między B. A. a Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska", w dniu wydania kwestionowanej decyzji ([...] listopada 1954 r.) sporna nieruchomość stanowiła własność B. A. i była w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". W aktach sprawy znajdują się również orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1953 r., nr [...] i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] maja 1952 r., L. dz. [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. B. Skarżący słusznie zwraca uwagę na wątpliwości dotyczące prawidłowości tych orzeczeń, jednak weryfikacja ich prawidłowości nie jest przedmiotem aktualnie rozpatrywanej sprawy. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od oceny prawidłowości tych orzeczeń, ze zgromadzonych materiałów dowodowych nie sposób wysnuć wniosku, aby w 1954 r. właścicielem nieruchomości w [...] mógł być J. B. lub S. B. Oznacza to, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji ani J. B., ani S. B., poprzednicy prawni skarżącego nie byli właścicielami spornego gospodarstwa. Również obecnie skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do spornych nieruchomości. Nadto ani J., ani S. B. nie byli stronami postępowania zakończonego orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] listopada 1954 r., którego przedmiotem była sprawa nadania w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej konkretnym 33 wymienionym w orzeczeniu osobom na własność gruntów i zabudowań położonych w gromadzie [...]. Dodatkowo trzeba wziąć pod uwagę, że użyty w orzeczeniu, a kwestionowany przez skarżącego, zapis "projektuje się nadać dla Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska dom, stodołę, szopę oborę i spichrz" po J. B., pomijając już fakt wadliwości tego stwierdzenia, jeśli chodzi o osobę, która była właścicielem przejętego gospodarstwa, niewątpliwie nie zawiera w sobie żadnej treści decyzyjnej. Ma on jedynie charakter informacyjny. Nie stanowi zatem rozstrzygnięcia organu wydanego w ramach sprawowanego imperium. Podkreślić także należy, że żadne późniejsze zdarzenia, wskazane przez skarżącego, dotyczące prób odzyskania spornego gospodarstwa przez S. B. po powrocie z "ziem odzyskanych" w 1956 r. nie mogą mieć w rozpatrywanej sprawie znaczenia prawnego, skoro obecnie tytuł prawny do spornej nieruchomości skarżącemu nie przysługuje. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych brak jest podstaw prawnych do uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że prawidłowo oba organy nadzoru odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie wniosku złożonego przez nieuprawniony podmiot. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych postanowień swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.