I SA/Wa 1028/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz Gminy S. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy S. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r., zawierające negatywną opinię dotyczącą zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2004 r. przez Gminę S. szkoły podstawowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lutego 2004 r. zawierającego negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2004 r. Szkoły Podstawowej w S., [...] Kurator Oświaty stwierdził, że szkoła ta dzieli budynek z gimnazjum. Jej uczniowie mają bardzo dobre warunki do nauki - każdy z sześciu oddziałów, liczących po [...] uczniów ma przydzieloną salę lekcyjną. Do dyspozycji obu szkół zajmujących budynek jest sala gimnastyczna i pracownia komputerowa. W Szkole Podstawowej w S. jest zatrudniona wykwalifikowana kadra pedagogiczna. W środowisku szkoła ta zyskała dobrą opinię, co potwierdziły wyniki zewnętrznego mierzenia jakości pracy szkoły. W przekonaniu [...] Kuratora Oświaty poprawa warunków w gimnazjum nastąpi kosztem uczniów ze Szkoły Podstawowej w S., gdyż: - wydłuży się ich droga do szkoły ([...] - 6 km; [...]- 7 km), a w związku z tym także czas przebywania poza domem; dowóz do szkół będzie trwał już od godziny 6.30 - wiele dzieci będzie w szkole znacznie przed rozpoczęciem zajęć, po lekcjach będą one oczekiwały na autobus odwożący je do domu; - ani w B., ani w L. nie ma świetlicy, w której byłby organizowany czas wolny dla oczekujących; - zmiana szkoły uniemożliwi wielu uczniom udział w zajęciach pozalekcyjnych, w których do tej pory uczestniczyli; - w obu szkołach nie ma warunków do przygotowywania gorących posiłków (w S. na [...] uczniów - [...] korzysta z obiadów, w tym [...] dzieci otrzymuje darmowy posiłek). Warunki lokalowe placówek w S. i L. są zbliżone, ale w B. sytuacja jest gorsza. Modernizacji wymagają sale lekcyjne i sanitariaty, których jest za mało w stosunku do liczby uczniów - część ze względu na bardzo zły stan techniczny wyłączono z użytku. Do czasu podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S., organ prowadzący nie poinformował nauczycieli o możliwościach dalszego zatrudnienia. Z rozpoznania [...] Kuratora Oświaty wynika również, że wskaźnik demograficzny w S. rośnie od ubiegłego roku. Można więc, zdaniem tego organu, spodziewać się, że uczniów w Szkole Podstawowej w S. będzie w przyszłości przybywać. Na postanowienie [...] Kuratora Oświaty Gmina S. wniosła zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, który postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. może wpłynąć na poprawę warunków kształcenia młodzieży gimnazjalnej, jednak odbędzie się to kosztem młodszych dzieci. Zaproponowane przez gminę Szkoły w B. i L., w których uczniowie kontynuowaliby naukę, dysponują gorszą bazą lokalową. Wydłuży się też droga do szkoły, a więc czas przebywania uczniów poza domem bez możliwości skorzystania z gorącego posiłku. W przypadku młodszych dzieci jest to, zdaniem ministra, bardzo duży mankament. Argumenty ekonomiczne, korzystne tylko dla części uczniów, nie mogą być najistotniejszymi w procesie reorganizacji sieci szkół. W konsekwencji Minister Edukacji Narodowej i Sportu podzielił argumenty [...] Kuratora Oświaty i nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] maja 2004 r. złożyła Gmina S. wnosząc o uchylenie w całości tego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła, że uzasadnienia do postanowień organów administracji l i II instancji koncentrują się jedynie na nieuzasadnionym domniemaniu, że wyrażony przez samorząd gminy zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wpłynie negatywnie na warunki kształcenia dzieci objętych obowiązkiem szkolnym. Zdaniem strony skarżącej zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy i przedstawione w zażaleniu argumenty organu prowadzącego świadczą jednoznacznie o spełnieniu przez Gminę S. wszystkich przesłanek formalnych i merytorycznych niezbędnych do przeprowadzenia racjonalnej reorganizacji sieci szkół na terenie gminy, a tym bardziej do podejmowania suwerennych decyzji w tym zakresie w granicach obowiązujących norm prawnych. W przyjętej przez Radę Gminy S. uchwale budżetowej na rok 2004 i jej załączniku nr 3 "Plan remontów w gminie S. w 2004 r." ujęto remont budynku Szkoły Podstawowej w B. z terminem zakończenia realizacji do dnia 31 sierpnia 2004 r. W załączniku nr [...] do tej uchwały "Plan inwestycji realizowanych przez Gminę S." w związku z obowiązkiem dowożenia dzieci do szkół, ujęto budowę nowych wiat przystankowych oraz przebudowę nawierzchni dróg gminnych umożliwiającą poprawę warunków transportu zbiorowego i bezpieczeństwa przejazdu. W związku z powyższym informacje przekazane przez stronę skarżącą [...] Kuratorowi Oświaty znajdują pełne pokrycie w aktach prawa miejscowego, ilustrując także troskę z jaką organy gminy traktują problemy oświatowe. Strona skarżąca podkreśliła również, że sytuacja dotycząca zatrudnienia nauczycieli nie ulegnie zmianie z wyjątkiem wymiaru godzin nadliczbowych (rozważana jest jedynie opcja redukcji godzin ponadwymiarowych, a także opcja zatrudnienia dla nauczycieli stażystów - wzrost zatrudnienia). Nieprawdziwe jest także twierdzenie, iż z rozpoznania [...] Kuratora Oświaty wskaźnik demograficzny od ubiegłego roku rośnie. Ze źródeł najbardziej wiarygodnych, bo prowadzonych przez gminę, wynika w sposób jednoznaczny, że wskaźnik ten spada. Zdaniem strony skarżącej organy administracji I i II instancji w sposób istotny naruszyły normy postępowania administracyjnego uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Uzasadnienia do wydanych postanowień nie spełniają wymogu określonego w art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 k.p.a., czyli wskazania dlaczego fakty uzasadniające negatywną opinię zostały przyjęte, a fakty podane przez stronę skarżącą zostały pominięte. Odpowiadając na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres uprawnień jakie posiada kurator oświaty wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) jest ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przez powołaną ustawę. Kurator oświaty sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami (publicznymi i niepublicznymi), realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (art. 31 i art. 33 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji oraz posiada szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. Kurator oświaty nie może, wydając opinię w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w powołanej ustawie oraz przepisach odrębnych. Taką normą jest w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który możliwość likwidacji szkoły przewiduje jedynie z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej oraz po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i właściwego kuratora. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, szkoły powinny być tak rozmieszczone, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odpowiednio - w zależności od klasy, do której dziecko uczęszcza - [...] kilometrów. Jeżeli droga dziecka do szkoły przekracza wymienione odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Należy tu również mieć na uwadze stan dróg, tak aby zapewnić bezpieczeństwo oraz dostępność do szkoły o każdej porze roku. Kurator oświaty miałby więc podstawę do negatywnej opinii w przypadku, gdyby gmina nie dawała gwarancji wykonania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległości z domu do nowej szkoły przekraczały wymagane wielkości i jednocześnie nie zapewniono odpowiednich środków transportu, bądź niezarezerwowano w budżecie potrzebnych kwot na ewentualne pokrycie kosztów dojazdów uczniów do szkół. Negatywna opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Jedynie niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00; OTK-A 2002/3/30). W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że Gmina S. zamierzając zlikwidować Szkołę Podstawową w S. nie spełniła któregokolwiek z wyżej wskazanych wymogów albo innego wymogu zawartego w ustawie o systemie oświaty lub w odrębnych przepisach. Podniesiony przez te organy zarzut poprawy w wyniku likwidacji szkoły podstawowej warunków kształcenia młodzieży gimnazjalnej kosztem młodszych dzieci nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz nie został poparty wskazaniem przepisów prawnych nakładających stosowne obowiązki, których Gmina S. zamierzając zlikwidować szkołę podstawową nie zrealizowała. Organy orzekające w sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w dniu wydawania rozstrzygnięć w sprawie, nie uwzględniły przy tym faktu zarezerwowania przez Gminę S. w budżecie na rok 2004 stosownych środków finansowych na remont Szkoły Podstawowej w B. oraz na remonty dróg dojazdowych do tej szkoły oraz Szkoły Podstawowej w L. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.