I SA/Wa 1028/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1028/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Starosty Z. z dnia [....] czerwca 2006 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zwrotu działki położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej przed wywłaszczeniem numerem [...], zakończonego decyzją ostateczną Starosty Z. z dnia [...] października 2004 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2006 r. wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana przez Starostę Z. w wyniku rozpatrzenia wniosku B. W. z dnia 17 maja 2006 r. Starosta Z. decyzją z dnia [...] października 2004 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Z.przy ul. [...]. Wyjaśnił, że wniosek o zwrot dotyczył masy spadkowej po zmarłych I. i W W opisanej jako nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym przy ul. [...] w Z. Nieruchomość ta została nabyta w części przez I. W. aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r., stanowiącej połowę domu drewnianego parterowego i przybudówkę do tej połowy z placem długości około ośmiu metrów i szerokości około siedmiu metrów, a także budynek gospodarczy drewniany będący stajnią. Nieruchomość zidentyfikowana jako działka nr [...], stanowiła współwłasność K. F. w [...] części, I. W. w [...] części oraz Skarbu Państwa w [...] części. Według dokumentacji odnowienia ewidencji gruntów z 1979 r. I. W., oprócz wymienionych gruntów, była właścicielką działki nr [...] oraz działki nr [...]. Nieruchomości wymienione zostały objęte zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych w mieście Z. i jego podziale na normatywne działki budowlane (oś. [...]), a następnie przejęte na tej podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Starosta Z. decyzją z dnia [...] października 2004 r. umorzył postępowanie z przyczyn formalnych, nie oceniając zasadności wniosku B. W. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o zwrot działki nr [...] powinni byli wystąpić wszyscy jej współwłaściciele bądź ich następcy prawni. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, czyli przy braku wypełnienia przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późno zm.), nie było, jego zdaniem, podstaw do orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Organ odwoławczy podkreślił, ze złożenie wniosku o wznowienia postępowania umorzonego z przyczyn formalnych a nie merytorycznych, nie mieści się w kryteriach wymogów określonych do wznowienia postępowania zawartych w art. 145 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. W. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt. ISA/Wa 1946/06 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, ze Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania, bowiem skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania oraz brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności, które wymagałyby zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Skarżący B. W. zaskarżył opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał ze Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił rozwiązanie prawne w zakresie podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Podniósł, iż do tego typu podania zastosowanie ma art. 63 § 2 k.p.a., stanowiący, że podanie winno zawierać żądanie. Przepisy regulujące żądanie strony wznowienia postępowania nie wprowadzają obowiązku przytoczenia podstaw wznowienia postępowania. Art. 147 k.p.a. stanowi "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 oraz wart. 145a następuje tylko na żądanie strony." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje takiego rozwiązania jakie wprowadzono, wzorem kodeksu postępowania cywilnego, w art. 279 p.p.s.a., który stanowi "Skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie (...)." Brak takiego rozwiązania prawnego, które expressis verbis na stronę nakłada obowiązek przytoczenia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego wyklucza przyjęcie rozwiązania, że brak taki zamyka skutecznie drogę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli nawet przyjąć, że nałożenie na stronę obowiązku zawarcia w podaniu żądania oznacza przytoczenie podstaw tego żądania, to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organom wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Taka bowiem konstrukcja braków materialnych nie występuje w regulacji żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Nie daje to zatem podstaw prawnych do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd nie ocenił wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Ze złożonego wniosku o wznowienie postępowania wynikała ustawowa podstawa do wznowienia postępowania: wystąpienie umocowania do działania udzielone przez pozostałych spadkobierców, co odpowiadałoby podstawie wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenia wymagało w trakcie przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia czy ta podstawa wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzenie postępowania, a nie dawało podstaw do odmowy wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u .p. p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce na przykład, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie takie pochodzi od osoby, nie będącej stroną, albo gdy złoży je strona, nie posiadająca zdolności do czynności prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 737-738). Jeżeli z treści podania nie można wywnioskować wskazanych okoliczności to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organom wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Z treści art. 149 § 2 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie niemożność wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw do jego wznowienia. Tak więc ustalenie, czy istnieją te podstawy, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. W takim stanie sprawy bezpodstawna była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ze złożonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. z dnia [...] października 2004 r. wynikała ustawowa podstawa do wznowienia postępowania: wystąpienie umocowania do działania udzielone przez pozostałych spadkobierców, co odpowiadałoby podstawie wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien ustalić w trakcie przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia czy ta podstawa wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzenie postępowania, a nie dawało to podstaw do odmowy wznowienia postępowania. Ocena przyczyn wznowienia może nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w decyzji odmawiającej jego wznowienia, gdyż ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje o odmowie wznowienia postępowania na dokonanej przez siebie ocenie przyczyn wznowienia, przeprowadzonej przed wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania, a więc sprzecznie z § 3 w zw. z § 2 art. 149 k.p.a. Powyższe naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.