I SA/Wa 1029/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. A.D. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze i kolejne dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznał A.D. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko J.D. na okres od [...] kwietnia 2016 do [...] września 2017 w wysokości 500 zł miesięcznie oraz na kolejne dziecko N.D. na okres od [...] kwietnia 2016 do [...] września 2017 w wysokości 500 zł miesięcznie. Do wniosku na nowy okres świadczeniowy 2017/2018 A.D. dołączyła wyrok rozwodowy z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...], co spowodowało konieczność weryfikacji dochodu rodziny pod kątem poprzedniego okresu świadczeniowego. Z dokumentów wynikało, że od kwietnia 2017 r. zmienił się skład rodziny A.D., która obecnie liczy 3 osoby. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uznał za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze w kwocie [...] (500 zł x [...] miesięcy) wypłacone A.D. na syna J.D. w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. Jednocześnie organ zobowiązał do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, przy czym łączna kwota odsetek ustalona na dzień podjęcia decyzji wynosiła [...]. Nie zgadzając się z powyższą decyzją odwołanie złożyła A.D. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania, wypłacania i weryfikowania prawa do tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.), dalej jako: ustawa, oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465). Organ przytoczył treść art. 5 ust. 3 i 4 ustawy. Kolegium ustaliło, że średni miesięczny dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie A.D. w chwili ustalania prawa do świadczenia wychowawczego wynosił [...] na osobę. W związku z tym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko syna J.D. zostało przyznane na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Z wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt [...] wynika, że na skutek orzeczenia rozwiązania małżeństwa przez rozwód skład rodziny A.D. zmniejszył się z czterech do trzech osób. Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, o czym A.D. został pouczona we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. i w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Zapoznanie się z pouczeniem dotyczącym obowiązku informowania o zmianach w sytuacji dochodowej rodziny, w szczególności uzyskania dochodu, A.D. potwierdziła podpisem w składanym wniosku. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy nakłada na osoby otrzymujące świadczenie wychowawcze obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu właściwego wypłacającego to świadczenie o każdym przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zmianą taką niewątpliwie była zmiana stanu osobowego rodziny A.D. Tymczasem powiadomiła ona MOPR w [...] o rozwodzie z J.D. dopiero w dniu [...] października 2017 r. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, należało dokonać ponownego przeliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem zmiany w stanie osobowym tej rodziny, począwszy od miesiąca kwietnia 2017 r. Ponowna analiza dochodu na osobę w rodzinie (3 osoby) wykazała, że od miesiąca kwietnia 2017 r. wyniósł on [...], a więc przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko o kwotę [...]. Oznacza to, że wypłacona kwota świadczenia wychowawczego na syna J.D. za okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. A.D. nie przysługiwała i jest to świadczenie nienależnie pobrane. Kolegium przytoczyło treść art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 9 ustawy i wskazało, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, które powodują, że świadczenie wychowawcze wypłacone na pierwsze dziecko J.D., w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r., należało uznać za nienależnie pobrane. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w prawidłowo ustalił, że w tym okresie R.C. pobrał nienależne świadczenia wychowawcze w kwocie 500 zł miesięcznie, co daję łączną kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości [...] i zasadnie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wraz z odsetkami ustawowymi, które na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji wynosiły [...]. W konkluzji Kolegium wskazało, że wniesione odwołanie jest bezzasadne, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa oraz zgodna z prawem. Natomiast wykazane przez A.D. w odwołaniu straty w 2017 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowią utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, który to przepis stanowi zamknięty katalog przypadków oznaczających utratę dochodu. Dlatego też pozostają one bez wpływu na prawidłowość ustalonego przez organ I instancji dochodu na członka jej trzyosobowej rodziny. Kolegium zauważyło, że zgodnie art. 25 ust. 10 ustawy A.D. może zwrócić się do organu właściwego z wnioskiem o zastosowanie odpowiedniej ulgi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.D., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów - organy obu instancji nie pouczyły skarżącej o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji: a) kogo dochód został zsumowany i dał wynik [...] średniego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, czy dochód tylko skarżącej, czy również jej byłego męża (który od orzeczenia o rozwodzie nie jest członkiem rodziny skarżącej); b) z którego roku dochód był brany przez organ pod uwagę; c) w jaki sposób średni miesięczny dochód został wyliczony; d) podstawy prawnej decyzji - art. 25 ust. 2 ustawy zawiera 5 podpunktów, w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta [...] podstawa prawna nie została podana, natomiast SKO w [...] wydając zaskarżana decyzję działało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez wskazania w związku z jaka ustawą, konkretnie z jakim jej artykułem utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję; 3) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy SKO w [...] winno uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 4) art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez uznanie za niezależne pobrane świadczenie za miesiąc kwiecień 2017 r. w sytuacji, gdy orzeczenie o rozwodzie stało się prawomocne w dniu 5 kwietnia 2017 r.; 5) naruszenie art. 2 pkt 20 ustawy polegające na błędnym uznaniu przez organ, że utrata członka rodziny stanowi uzyskanie dochodu; 6) naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że doszło do uzyskania dochodu; 7) naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez uznanie za niezależne pobrane świadczenie wychowawcze wypłacone na syna J.D., na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. Na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. skarżąca oświadczyła, że jej dochody w 2016 r. były zdecydowanie niższe niż w 2014 r. Podniosła, że organ orzekając wziął pod uwagę dochody z 2014 r. Wyjaśniła także, że działalność gospodarczą prowadziła od czerwca 2006 r. do sierpnia 2017 r. Umowę o pracę zawarła [...] czerwca 2015 r., a w roku 2014 prowadziła jedynie działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona została oddalona przez Sąd. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) i stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ prawidłowo przyjął, że w przypadku skarżącej nie nastąpiła utrata dochodu. Zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu, art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku pojęcie utraty dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. c). Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w sytuacji, w której doszło na skutek złożenia przez skarżącą wniosku na nowy okres świadczeniowy i złożenia wyroku rozwodowego, doszło do konieczności zweryfikowania dochodu rodziny pod kątem okresu świadczeniowego 2015/2016. Sąd powyższe stanowisko organów podziela i podkreśla, że w realiach niniejszej sprawy zwraca uwagę, że jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z 5 października 2017 roku, I OSK 817/17) dokonując wykładni pojęcia "utraty dochodu" nie można tracić z pola widzenia celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i Sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Tym niemniej definiując pojęcie "utraty dochodu" ustawodawca odwołał się, w aspekcie istotnym dla niniejszej sprawy, do utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2, pkt. 19 lit. c). Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek przestrzegania praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przywołany wyżej art. 4 ust. 1 ustawy kreuje właśnie ów "słuszny interes" strony, który manifestuje się w roszczeniu obywatela do uzyskania świadczenia wychowawczego, co organ winien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania, odwołując się zarazem do właściwej jego wykładni. Tym niemniej na gruncie niniejszej sprawy szerszej analizy wymaga definicja utraty dochodu, gdyż to właśnie ona ma decydujące znaczenie dla oceny działań organów orzekających w sprawie. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, regulacja tego pojęcia, zawarta w ustawie z 16 grudnia 2016 roku jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W przedmiotowym stanie faktycznym, organ przy okazji weryfikacji dochodu rodziny prawidłowo wskazał, że jego wysokość zmieniła się jedynie z uwagi na zmianę osobową rodziny skarżącej – wcześniej 4-osobową, a w wyniku rozwodu 3-osobową. Wysokość dochodu za okres świadczeniowy 2015/2016 prawidłowo odnoszona przez organ do roku 2014 (art.48 ust. 2 ustawy) nie była przez skarżącą kwestionowana. Skarżąca nie utraciła zatrudnienia ani pracy zarobkowej, a wykazywana przez skarżącą strata z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie mieści się w analizowanych kryteriach ustawowych. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że działalność gospodarczą prowadziła od czerwca 2006 r. do sierpnia 2017 r., umowę o pracę zawarła natomiast dnia [...] czerwca 2015 r. Zatem w ocenie Sądu, skoro wyrok rozwodowy z dnia [...] marca 2017 r. wywołał min. ten skutek, że skład rodziny skarżącej zmniejszył się z 4 do 3 osób, to przyznane świadczenie, obejmujące okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. prawidłowo organy uznały za nienależnie pobrane. Wykładnia art. 2 pkt 19 lit. c ustawy - wobec jego nie budzącej wątpliwości treści nie sprawia żadnych kłopotów interpretacyjnych, zatem przyjąć należy, że taka właśnie – jak prezentowana przez organy była intencja ustawodawcy. W ocenie Sądu, w opisywanym stanie faktycznym i prawnym niedopuszczalnym i nieuzasadnionym byłoby skorzystanie z innej formy wykładni, bowiem nie prowadziłoby to do uzyskania rezultatu najbardziej odpowiadającego intencji ustawodawcy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a..