I SA/Wa 1029/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K.K. i M.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] stycznia 2022 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny; Zawiadomieniem z [...] maja 2021 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] położonej w [...], w związku z wybudowaniem drogi gminnej ul. [...]. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił K. i M. małż. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych wskutek wybudowania drogi gminnej ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K.K. i M.K. zarzucając brak wiarygodności i zupełności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podnieśli również, że w okolicznościach sprawy istnieją zasadnicze wątpliwości co do tego czy rzeczywiście doszło do "wybudowania drogi" w rozumieniu 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce niercuhomościami. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2022 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w świetle powołanej regulacji przesłankami umożliwiającymi ustalenie opłaty adiacenckiej są (w okolicznościach niniejszej sprawy) stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawki opłaty. Kolegium podniosło, że w obrocie pozostaje uchwała Rady Miejskiej w [...], o numerze [...] z [...] października 2004 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku umożliwienia dostępu do wybudowanej drogi. Organ odwoławczy wskazał następnie, że trzecia z określonych w art. 145 ust. 1 ustawy przesłanek, tj. wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, może być ustalona wyłącznie w oparciu o wiadomości specjalne. W tym celu organ ma obowiązek zlecenia sporządzenia biegłemu rzeczoznawcy operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia czy rzeczywiście doszło do zwiększenia wartości nieruchomości. Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się stosowny operat szacunkowy, który potwierdza fakt zwiększenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Odnośnie zarzutów odwołania wkraczających w meritum opinii rzeczoznawcy organ wskazał, że ocena operatu przez organy działające w sprawie ma wysoce ograniczony charakter. Zdaniem organu, zarzuty odwołujących wkraczają de facto w wyłączną kompetencję rzeczoznawcy i nie dotyczą kwestii możliwych do swobodnej oceny przez organy administracji. Jakkolwiek istnieje możliwość badania operatu szacunkowego od strony formalnej to jakakolwiek ingerencja w proces samej wyceny, kwestionowanie wniosków wywiedzionych przez rzeczoznawcę przeczy istocie zasięgania wiadomości specjalnych przez organ. Gdyby bowiem organ sam posiadał stosowną wiedzę z zakresu szacowania wartości nieruchomości opinia biegłego byłaby zbędna. Z oczywistych względów tak nie jest, a sam proces wyceny wymaga stosownego, specjalistycznego wykształcenia oraz doświadczenia. Na poparcie powyższego organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium podzieliło również zaprezentowany w tym orzecznictwie pogląd, że tylko w przypadku widocznych również dla laika wad tego dokumentu możliwe jest dokonywanie jego oceny pod kątem przydatności jako środka dowodowego w konkretnym postępowaniu. Z taką sytuacją, w ocenie organu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Znajdujący się w aktach operat szacunkowy nie budzi bowiem wątpliwości Kolegium. Organ wskazał również, że skuteczne zakwestionowanie dowodu w postaci opinii biegłego może nastąpić w praktyce wyłącznie poprzez przedstawienie kontroperatu, ewentualnie uzyskanie stosownej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe nie należy jednak do organu administracji, który nie ma powodów do kwestionowania sporządzonej na zlecenie tego organu opinii. Kolegium nie podzieliło zarzutów dotyczących interpretacji pojęcia "wybudowania drogi". W ocenie organu fakt, że przedmiotowa droga funkcjonowała wcześniej jako ciąg komunikacyjny, nawet utwardzony, nie przesądza o tym, że nie doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego, na podstawie której zrealizowano inwestycję, której przedmiotem była właśnie bezspornie budowa drogi. Organ przywołał treść art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i podniósł, że z uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2018 r. wynika jednoznacznie, iż inwestycja wymagała zmian granic pasa drogowego. Ta okoliczność, w ocenie Kolegium, przesądza o tym, że w sprawie doszło rzeczywiście do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Organ podkreślił przy tym, że również definicja budowy obejmuje nie tylko przypadki stworzenia ciągu komunikacyjnego "od zera", ale również jego odbudowę lub rozbudowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K.K. i M.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 6, 7, 7a § 1, 8, 9 ,10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez: a) przyjęcie przez organ drugiej instancji, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Burmistrza [...] pomimo niewyjaśnienia wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących do operatu szacunkowego sporządzonego [...] czerwca 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.L., b) przyjęcie, że skarżący zostali poinformowani, zgodnie z ww. przepisami k.p.a. o możliwości kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] czerwca 2021 r., tj. w drodze wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie jego oceny oraz o możliwości wykonania operatu na zlecenie strony, 2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: a) uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, tj. brak stanowiska wobec zastrzeżeń skarżących dotyczących prawidłowości przygotowania operatu szacunkowego z [...] czerwca 2021 r. i bezrefleksyjne uznanie za prawidłowe wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z [...] listopada 2021 r., a tym samym przyjęcie nieprawidłowych ustaleń, niewymagających wiedzy specjalistycznej, jakoby: - lokalizacja nieruchomości na terenie Miasta [...] względem torów kolejowych nie stanowiła okoliczności, która może mieć wpływ na wycenę nieruchomości, - obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miało znaczenia dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości a ponadto: - niewyjaśnienie jakie znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości przed wykonaniem inwestycji drogowej i po jej wybudowaniu ma zmiana organizacji ruchu z dwukierunkowego na jednokierunkowy, - niewyjaśnienie jakie znaczenie dla wyceny nieruchomości ma przyjęcie w decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej ul. [...] w [...] rozwiązania, zgodnie z którym "cała kanalizacja została zaprojektowana jako "podtopiona", ponieważ kanał w ul. [...] jest wyżej niż najniższa projektowana studnia. Z tego względu konieczne będą kontrole tej kanalizacji i systematyczne jej oczyszczanie ze zbierających się osadów", - wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających poprzez przyjęcie za prawidłowe i zupełne wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z [...] listopada 2021 r., a tym samym ustalenie, że brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego z [...] czerwca 2021 r. pomimo niewyjaśnienia wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżących, 3. art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej odstąpienia przez organy obu instancji od oceny operatu szacunkowego w zakresie niewymagającym wiedzy specjalistycznej i przyjęcie, że lokalizacja nieruchomości względem torów, obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania, czy zmiana organizacji ruchu na oddanej do użytkowania inwestycji drogowej ul. [...] w [...] nie mają znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek, 5. art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do spełnienia przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej - umożliwienia korzystania z wybudowanej drogi, gdy w rzeczywistości przeprowadzono inwestycję drogową polegającą na zmianie parametrów technicznych istniejącej drogi. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.". Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ustawy stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3). W niniejszej sprawie jako podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej wykorzystano operat szacunkowy z [...] czerwca 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.L.. Przedmiotowy operat potwierdza, że celem wyceny było określenie wartości rynkowej nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz po stworzeniu warunków do korzystania z tej drogi w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie art. 146 ustawy. Z powołanej wyceny wynika, że w procesie szacowania wartości rynkowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości gruntowej biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością występowania dodatkowego przeznaczenia tj. np. usługowego. Na tak analizowanym rynku rzeczoznawca stworzył dwie bazy nieruchomości podobnych, to jest (i) nieruchomości, które miały dostęp do drogi o nawierzchni gruntowej oraz (ii) nieruchomości, które miały dostęp do drogi o nawierzchni asfaltowej i podobnej do asfaltowej. Analizę biegły przeprowadził dla transakcji, które miały miejsce w okresie od 30 grudnia 2017 r. do 30 grudnia 2019 r. na terenie miasta [...], powiat [...], województwo [...]. Następnie dla celów wyceny z analizowanego rynku rzeczoznawca wyłonił 22 nieruchomości możliwie najbardziej podobne do wycenianej, które miały dostęp do drogi gruntowej, na podstawie których określono wartość gruntu z przedziału cenowego od 22,72 zł/m2 do 440 zł/m2 przy cenie średniej 326,52/m2 oraz 11 nieruchomości możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, które miały dostęp do drogi asfaltowej lub o zbliżonym utwardzeniu, na podstawie których określił wartość gruntu z przedziału cenowego od 198,94 zł/m2 do 450 zł/m2 przy cenie średniej 343,35/m2. Biegły ustalił jako najbardziej charakterystyczne atrybuty i ich wagi wpływające na cenę nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, odpowiednio: lokalizacja - 35%, rodzaj gruntów przyległych – 30 %, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 25%, powierzchnia – 10%. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] złote, a po jej wybudowaniu wyniosła [...] złotych. Z akt sprawy wynika również, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy złożył dodatkowe wyjaśnienia (pismo rzeczoznawcy z [...] listopada 2021 r.) w odpowiedzi na zarzuty do przedmiotowego operatu sformułowane przez skarżących w piśmie z [...] września 2021 r. Podniesione przez skarżących zarzuty koncentrują się na wadliwym przyjęciu przez organ wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z [...] listopada 2021 r. o braku wpływu na wycenę lokalizacji przedmiotowej nieruchomości na terenie Miasta [...] względem torów kolejowych, braku wpływu dla ustalenia wartości nieruchomości kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili również niewyjaśnienie przez organy jakie znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości przed wykonaniem inwestycji drogowej i po jej wybudowaniu ma zmiana organizacji ruchu z dwukierunkowego na jednokierunkowy. Zdaniem skarżących, organy nie wyjaśniły również jakie znaczenie dla wyceny nieruchomości ma przyjęcie w decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej ul. [...] w [...] rozwiązania, zgodnie z którym "cała kanalizacja została zaprojektowana jako "podtopiona", ponieważ kanał w ul. [...] jest wyżej niż najniższa projektowana studnia. Z tego względu konieczne będą kontrole tej kanalizacji i systematyczne jej oczyszczanie ze zbierających się osadów". W ocenie Sądu, powyższe zarzuty nie mogły mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dotyczą one bowiem, jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, przyjętych przez rzeczoznawcę cech rynkowych i ich ocen, które wpływają na cenę nieruchomości i których późniejsza ocena odbywa się na gruncie wycenianej nieruchomości względem nieruchomości porównawczych. Jest to element wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają ani organy administracji ani sąd administracyjny. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, Lex nr 2230654 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, Lex nr 2325459 i powołane tam orzecznictwo). Stąd też sądy administracyjne i organy administracji mają ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzania ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten, w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która - zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego, jak czynią to skarżący, może nastąpić zatem wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy. Powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jak przy tym trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, Lex nr 2978263, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie operat nie wywołał wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zatem strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego była uprawniona na mocy art. 157 ustawy. W niniejszej sprawie o możliwości skorzystania z weryfikacji prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego w powyższym trybie organ pierwszej instancji skarżących poinformował (vide: zawiadomienie z [...] sierpnia 2021 r.). Jak jednak wynika z akt administracyjnych, skarżący takiego wniosku nie złożyli, ograniczając swoją negatywną ocenę sporządzonej w sprawie wyceny do wskazywania na wadliwe ustalenia rzeczoznawcy w zakresie wyznaczonym wiadomościami specjalnymi biegłego. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art 6, 7, 7a § 1, 8, 9,10 § 1 i 11 k.p.a., a także art. 8 i 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ (pracownicy aparatu administracyjnego) w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Wskazywane przez skarżących wady sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego są elementem metody i techniki szacowania, a zatem, w tym zakresie nie jest możliwa ingerencja organu. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzenia, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma zatem podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym, w szczególności w zakresie przyjętej metody i techniki wyceny. Podsumowując, słusznie przyjęły organy, że sporny operat szacunkowy z [...] czerwca 2021 r. spełnia wymogi formalne i mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W powołanym operacie przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości, które nie zostały skutecznie zakwestionowane. Ponadto, został on oparty na niepodważonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i obszernie uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości, jak również ustaleniu współczynników korygujących. Chybiony okazał się również zarzut, że w sprawie nie spełniono przesłanki wynikającej z art. 145 ust. 1 ustawy, gdyż nie doszło do wybudowania drogi, lecz jedynie do zmiany parametrów technicznych drogi już istniejącej. Choć skarżący trafnie wskazują, że takie pojęcia jak: budowa drogi, przebudowa drogi czy remont drogi zdefiniowano w art. 4 pkt 17 – 19 ustawy o drogach publicznych, to pomijają jednak to, że ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja polegała na budowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz budowie drogi gminnej ul. [...] w [...]. Z treści ww. zawiadomienia wynika, że inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzeniu projektu budowy drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul [...] oraz budowy drogi gminnej ul. [...] w [...]. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę wydawane jest w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego – w niniejszej sprawie obiektu w postaci drogi. Jeżeli wykonywane są roboty budowlane polegające tylko i wyłącznie na przebudowie drogi wówczas wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi wykonywania tych robót. Z powyższym koresponduje okoliczność, że zawiadomienie z [...] grudnia 2019 r. dotyczy zakończenia budowy, a nie zakończenia przebudowy obiektu budowlanego. Poza tym z zawiadomienia tego wynika, że jego podstawę prawną stanowił art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Zakończenie robót budowlanych w tym trybie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do zakończenia budowy (a nie przebudowy) obiektu budowlanego (drogi). Ponadto, uszło uwadze skarżących, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. jest nie tyle sama budowa urządzeń infrastruktury technicznej czy budowa drogi, ale stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Powołany przepis umożliwia zatem ustalenie opłaty adiacenckiej po dokonanych robotach budowlanych skutkujących ulepszeniem konkretnej nieruchomości. Zdaniem Sądu, skoro w ramach wykonanej inwestycji budowlanej doszło, na wskazanych w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomościach, do wybudowania skrzyżowań, a także sieci odwodnienia terenu, to niewątpliwie doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej i wyposażonej w chodniki oraz kanalizację deszczową. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.