I SA/Wa 103/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające Z. A. (dalej jako "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek w prawo własności. Prezydent postanowieniem z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] i nr [...], z uwagi na to, że z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że nieruchomość jest zabudowana jedynie budynkiem handlowo-usługowym. W kartotece budynków nie ma wykazanych samodzielnych lokali. Z kolei przesłanką warunkującą, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest fakt, że w tej dacie nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe, tj. zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie wskazując, że choć trafnie Prezydent zauważył, że nieruchomość nie spełnia definicji nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to jednak pominął fakt, że jest to budynek mieszkalny. Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że ze stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 217 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpatrywanej sprawie użytkownik wieczysty wystąpił o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (wówczas Dz.U. z 2019 r. poz. 916 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Kolegium przytoczyło treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wskazało, że w drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez które rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowię liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z kolei z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Kolegium zauważyło, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym, w którym nie ma samodzielnych lokali mieszkalnych. Nieruchomość stanowi miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą [...], która to okoliczność wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Również w akcie notarialnym z [...] czerwca 1993 r. Rep. [...] wskazano, że nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste pod budowę pawilonu cukierniczego z aneksem mieszkalnym. Z księgi wieczystej wynika, że w jej dziale I-O (oznaczenie nieruchomości) sposób korzystania z działki został wpisany jako BI - inne tereny zabudowane, zaś w dziale I-Sp (spis praw związanych z własnością) sposób korzystania z tej nieruchomości został opisany jako "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] czerwca 2092 r. oraz stanowiący odrębną nieruchomość budynek cukierni z lodziarnią i aneksem mieszkalnym o pow. odpowiednio [...] m2 i [...] m2". Dodatkowo w oparciu o przedstawioną podczas kontroli podatkowej, przeprowadzonej w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., inwentaryzację architektoniczną sposobu użytkowania budynku oraz oględziny dokonane w dniu [...] grudnia 2018 r. i oświadczenie użytkownika wieczystego, Prezydent ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek użytkowany w 53% na cele mieszkaniowe i w 47% na cele usługowe. W tym stanie rzeczy część usługowa przekracza dopuszczalny 30% wskaźnik powierzchni użytkowej. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Kolegium przyjąć należy, że nie ma podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 219 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, podczas gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy w}mika, że istniały wszelkie podstawy do wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowego gruntu; 2. art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do wyjaśnienia stanu faktycznego, choć niezbędne dokumenty były w posiadaniu, zważywszy na fakt, że [...] do [...] grudnia 2018 r. było właścicielem przedmiotowego gruntu, jak również przeprowadzenie tego postępowania jedynie w oparciu o protokół kontroli podatkowej i wyciągnięcie z tego dokumentu nieprawidłowych wniosków; 3. art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie chodzi o potwierdzenie stanu prawnego na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu; 4. art. 15 K.p.a. poprzez wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia opartego na innej podstawie prawnej niż rozstrzygnięcie Prezydenta, co w konsekwencji doprowadziło do rozpatrzenia sprawy tylko w jednej instancji; 5. art. 1a ustawy poprzez jego błędne zastosowanie przez Kolegium, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób zastosować tego przepisu; 6. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię przez Prezydenta, polegającą na przyjęciu, że z treści tej normy wynika obowiązek ustalenia procentowej powierzchni użytkowej o konkretnym przeznaczeniu, a nie wyłącznie liczby lokali o konkretnym przeznaczeniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na nieruchomości znajduje się budynek użytkowany zarówno na cele mieszkalne, jak i cele usługowe. Potwierdza to również okoliczność, że użytkownik wieczysty ponosił dwie różne opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, wynikające z przeznaczenia nieruchomości (odpowiednio stawki 1% i 3%). Skarżąca oświadczyła, że na nieruchomości postawiony jest jeden budynek, w którym znajdują się jeden lokal użytkowy i dwa lokale mieszkalne, do których jest osobne wejście. Lokal użytkowy to cukiernia z lodziarnią, lokal mieszkalny na pierwszym piętrze zajmuje skarżąca, zaś lokal mieszkalny na drugim piętrze zajmuje M. A. z rodziną. Okoliczność tę potwierdza protokół kontroli podatkowej przeprowadzonej w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., sporządzony na potrzeby podatku od nieruchomości i obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie [...]. W toku czynności kontrolnych ustalono, że pierwsze i drugie piętro są stosownie umeblowane, z przedmiotami użytku codziennego, a piwnice przeznaczone są na cele socjalno-bytowe (garaż na samochody osobowe), co jednoznacznie wskazuje na cel mieszkalny dwóch z trzech znajdujących się w budynku lokali. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej w sprawie zastosowanie znalazł, jak wskazał to Prezydent, art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie zaś art. 1a ustawy, na który powołało się Kolegium. Zdaniem skarżącej, interpretacja pojęcia "grunty zabudowane na cele mieszkalne" wprost wskazana jest w art. 1 ust. 2 ustawy i nie jest zrozumiałym, na jakiej podstawie Prezydent zastosował w tej normie procentowy wskaźnik powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Powołując się nawet na ograniczone postępowanie wyjaśniające i protokół z kontroli podatkowej należy dojść do przekonania, że na nieruchomości posadowiony jest jeden budynek, w którym znajdują się jeden lokal użytkowy i dwa lokale mieszkalne. Skoro zatem lokale mieszkalne stanowią co najmniej połowę wszystkich lokali, to nie powinno budzić wątpliwości, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności, a obowiązkiem organu było wydanie stosownego zaświadczenia potwierdzającego ten stan prawny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] listopada 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 197/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem, jak wynika z akt niniejszej sprawy, według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym, w którym nie ma samodzielnych lokali mieszkalnych. Nieruchomość stanowi miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą [...], która to okoliczność wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Również w akcie notarialnym z [...] czerwca 1993 r. Rep. [...] wskazano, że nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste pod budowę pawilonu cukierniczego z aneksem mieszkalnym. Z księgi wieczystej wynika z kolei, że w jej dziale I-O (oznaczenie nieruchomości) sposób korzystania z działki został wpisany jako BI - inne tereny zabudowane, zaś w dziale I-Sp (spis praw związanych z własnością) sposób korzystania z tej nieruchomości został opisany jako "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia [...] czerwca 2092 r. oraz stanowiący odrębną nieruchomość budynek cukierni z lodziarnią i aneksem mieszkalnym o pow. odpowiednio [...] m2 i [...] m2". Dodatkowo w oparciu o przedstawioną podczas kontroli podatkowej, przeprowadzonej w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., inwentaryzację architektoniczną sposobu użytkowania budynku oraz oględziny dokonane w dniu [...] grudnia 2018 r. i oświadczenie użytkownika wieczystego, Prezydent ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek użytkowany w 53% na cele mieszkaniowe i w 47% na cele usługowe. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Nie sposób więc zarzucić Kolegium naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 219 K.p.a., art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 1a ustawy poprzez ich błędne zastosowanie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezsprzecznie bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, bowiem znajdujący się na niej budynek, choć posiada dwa lokale mieszkalne, to jednak w 47% użytkowany jest na cele usługowe. Z tych samych przyczyn w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wskazywany przez skarżących art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Skarżąca pomija bowiem okoliczność, na którą zwrócono uwagę powyżej, że żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie potwierdza, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Z dokumentacji wynika natomiast bezsprzecznie, że jest to budynek o charakterze "handlowo-usługowym z aneksem mieszkalnym". Artykuł 1 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane "wyłącznie" budynkami wskazanymi w tym przepisie. Użycie sformułowania "wyłącznie" oznacza, że nie dopuszcza się w tej kwestii żadnych odstępstw. W tej sytuacji organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Niezasadny jest więc również zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., skoro organy obu instancji zgodnie uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.