I SA/Wa 1030/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] potwierdzającej M. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz określającej wysokość tej rekompensaty - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. M. P. - spadkobierca J. P. - wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jako formę realizacji prawa do rekompensaty - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) - wnioskodawca wskazał świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] potwierdził M. P. prawo do rekompensaty w wysokości [...] zł z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - stwierdzając, że zostały spełnione przesłanki do uzyskania tego prawa. Ustalił też, że J. P. nadano w 1947 roku grunt położony w K. o powierzchni [...] ha - w ramach częściowej rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustaleń tych dokonał na podstawie poświadczonych przez Starostwo Powiatowe w B: kopii protokołu Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. w sprawie uregulowania w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. własności gospodarstwa rolnego położonego w K. o powierzchni [...] ha oraz Aktu Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. Z kopii tego protokołu wynika, iż J. P. oraz dwóch świadków zeznało przed urzędnikiem państwowym pod groźbą odpowiedzialności karnej, iż nieruchomość położona w miejscowości K. została objęta w posiadanie przez J. P. w 1947r. jako nadział w ramach praw wysiedleńczych za grunt pozostawiony w Z. W związku z powyższym prawo do rekompensaty zostało obliczone w następujący sposób - zwaloryzowana na dzień wydania decyzji wartość pozostawionej nieruchomości wyniosła [...] zł - zaś wartość nabytej w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty nieruchomości w K. wynosiła [...] zł. Po obliczeniu 20% wartości pozostawionej nieruchomości otrzymano kwotę [...] zł od której - zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - odjęto wartość nieruchomości nabytej w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty, czyli kwotę [...] zł - co dało kwotę [...] zł będącą wartością przysługującej rekompensaty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. P. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w części dotyczącej kwoty [...] zł - zarzucając jednocześnie naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 6 i 7 kpa. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest stwierdzenie czy J. P. - właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego - nabył w ramach częściowej realizacji prawa do rekompensaty nieruchomość położoną w miejscowości K. o powierzchni [...] ha. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia protokołu Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. w sprawie uregulowania w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. własności gospodarstwa rolnego położonego w K. o powierzchni [...] ha. Wynika z niej, że J. P. oraz dwóch świadków zeznało przed urzędnikiem państwowym pod groźbą odpowiedzialności karnej, iż nieruchomość położona w miejscowości K. została objęta w posiadanie przez J. P. w 1947r. jako nadział w ramach praw wysiedleńczych za grunt pozostawiony w Z. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa oświadczenia te są informacją, iż otrzymane gospodarstwo w K. było formą realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego. Nie mniej jednak uznał, że zasadnym wydaje się przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy rzeczywiście w/w nieruchomość została przyznania w 1947r. J. P. w ramach realizacji prawa do rekompensaty. Wobec powyższego Minister postanowił przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy rzeczywiście gospodarstwo otrzymane w K. przez J. P. było formą częściowej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego - podnosząc, że organ wojewódzki zaskarżoną decyzją naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w toku rozstrzygania sprawy Wojewoda zaniedbał, wynikający z art. 10 § 1 kpa, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek zagwarantowania stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Minister wskazał, iż obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia. W aktach sprawy nie ma natomiast końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Na powyższą decyzję Wojewody [...] M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Skarbu Państwa do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem decyzja Ministra narzuca organowi I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż "organ niższego stopnia nie odważy się wydać decyzji korzystnej dla skarżącego, wbrew wyraźnemu poleceniu Ministra Skarbu Państwa". Podniósł także, że Minister nie wskazał, jakie konkretnie dowody ma przeprowadzić Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę. Zarzucił też organowi popełnienie identycznych błędów proceduralnych i merytorycznych, których dopuścił się wcześniej Wojewoda, co doprowadziło do tego, że zamiast zmienić zaskarżoną decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącego Minister - nie wiadomo dlaczego - uchylił ją i przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Minister Skarbu Państwa - uchylając decyzję organu pierwszej instancji - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). Stosownie do treści art. 136 kpa organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usunięcie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Minister Skarbu Państwa wskazując na wątpliwości, co do ustalenia, czy rzeczywiście gospodarstwo otrzymane w K. przez J. P. było formą częściowej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego, nie wskazał, jakie konkretnie dowody ma przeprowadzić organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy podejmując powyższe rozstrzygnięcie przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa, ponieważ okoliczności - których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej - są możliwe do wyjaśnienia w ramach prawidłowo przeprowadzonego, stosownie do treści art. 136 kpa postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego, a także w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd zauważa też, iż z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Minister Skarbu Państwa rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zaniechanie przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 kpa, skutkowało tym, że - jak wskazują akta sprawy - nie doszło do wyjaśnienia wątpliwości, jakie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a konkretnie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście gospodarstwo otrzymane w K. przez J. P. było formą częściowej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, podlegała uchyleniu. Jednocześnie Sąd, nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, co do istotnego naruszenie przez Wojewodę art. 10 kpa, poprzez nie poinformowanie strony o zakończeniu postępowania i przysługującym stronie prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów sprawy oraz zgłoszonych roszczeń. Mimo bowiem niedopełnienia przez organ pierwszej instancji obowiązku powiadomienia strony o zakończeniu postępowania, nie można stwierdzić by uchybienie to rzutowało na ograniczenie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. Odmienna ocena wagi uchybień proceduralnych, jakie w tym zakresie popełnił organ pierwszej instancji, nie miała jednak wpływu na ocenę Sądu, co do braku zasadności podjętego przez Ministra Skarbu Państwa rozstrzygnięcia, gdyż nie ulega wątpliwości Sądu, iż zasadniczą przyczyną wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego, była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy rzeczywiście gospodarstwo otrzymane w K. przez J. P. było formą częściowej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Skarbu Państwa rozpatrzy odwołanie M. P. zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 kpa, uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. Przede wszystkim Minister wyjaśni, na jakiej odstawie prawnej J. P. otrzymał przedmiotowe gospodarstwo w K. i czy sam fakt jego otrzymania do użytkowania - bez jednoczesnego przeniesienia prawa własności, które to prawo nabył później, bezpłatnie, na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - jest wystarczający do zaliczenia go jako formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami państwa polskiego. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że podobna instytucja uregulowana była w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279). Dekret ten dotyczył nabywania gospodarstw w ramach akcji osiedleńczej, z pierwszeństwem m. in. dla repatriantów, odpłatnie - z tym, że osobom, które w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 roku utraciły gospodarstwa rolne (...), zarachowuje się na pokrycie ceny nabycia gospodarstwa wartość utraconego (pozostawionego) gospodarstwa. Stanowił też, że wyznaczenie nabywcy gospodarstwa następuje w drodze orzeczenia właściwej władzy, zwanego w dalszym ciągu aktem nadania, a następnie następuje przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, które to orzeczenie jest ostateczne (wcześniej ustalano cenę tego gospodarstwa). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.