I SA/Wa 1030/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z dniem [...] lipca 2000 r., z mocy prawa własności udziałów Skarbu Państwa o wielkości [...] we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] nieruchomości gruntowej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsiach [...] i [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z v marca 2016 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła Gmina [...]. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który stanowił podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji z [...] marca 2016 r. Minister wskazał, że objęcie konkretnej nieruchomości dyspozycją art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 uzależnione było od łącznego spełnienia przez tę nieruchomość, na dzień [...] czerwca 2000 r., wymienionych w tym przepisie przesłanek. Organ podniósł, że przed wydaniem decyzji z [...] marca 2016 r. Wojewoda [...]zobowiązany był w szczególności ustalić jaki udział we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] na dzień [...] czerwca 2000 r. miał Skarb Państwa. Tymczasem, z zebranego materiału dowodnego wynika, że kontrolowaną decyzję Wojewoda oparł na opinii sporządzonej przez Biuro Geodezyjne "[...] "Wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] gmina [...], powiat [...], według stanu na dzień [...] lipca 2013 r." Zgodnie z powyższym wykazem udział Skarbu Państwa we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] wynosił [...]. Zdaniem organu nadzoru, badając udział Skarbu Państwa w prawie własności przedmiotowej nieruchomości - według stanu na [...] lipca 2013 r., zamiast na dzień v czerwca 2000 r. - Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 13 ustawy z [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Minister przywołał następnie przepisy ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), regulującej instytucję tych wspólnot. Podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy, ustalał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]w dniu [...] marca 1964 r. wydało decyzję nr [...], orzekającą, że wspólnemu zagospodarowaniu podlega nieruchomość rolna położona we wsiach [...] i [...] w powiecie [...] o powierzchni [...] ha. Następnie w dniu [...] czerwca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady w [...] wydało decyzję nr [...], zatwierdzającą wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] i wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie. Powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Minister podniósł, że listę udziałowców wspólnoty gruntowej stanowi wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiący załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], a także dane z ewidencji gruntów, zmieniane na wniosek zarządu spółki. Minister wskazał, że jak wynika z pisma przewodniczącego zarządu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsiach [...] i [...] z [...] lutego 2019 r., zarząd tej Spółki od 1964 r. nie zgłaszał do ewidencji gruntów potrzeby aktualizacji uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Do zmian wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zarząd Spółki przystąpił dopiero w 2016 r. Minister przywołał stanowisko zarządu Spółki o nieprawidłowym obliczeniu w ww. opinii Biura Geodezyjnego [...] udziału Skarbu Państwa w omawianej wspólnocie. Wskazał, że według wstępnych obliczeń zarządu Spółki udział ten powinien być pomniejszony o [...]. Dodatkowo Spółka podniosła, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji z [...] marca 2016 r., doprowadzi do aktualizacji danych odnośnie udziałowców wspólnoty gruntowej i wielkości posiadanych przez nich udziałów w ewidencji gruntów. Organ nadzoru podzielił argumenty Spółki, że na dzień [...] czerwca 2000 r. jedynym pozostającym w obrocie prawnym dokumentem, świadczącym o uprawnionych i wielkości udziałów poszczególnych udziałowców wspólnoty, był "Wykaz gospodarstw uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] gromady [...], powiatu [...]"’. Wykaz ten stanowi załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. Z powyższego wykazu wynika zaś, że Skarb Państwa nie posiadał udziałów w przedmiotowej wspólnocie. Podsumowując, w ocenie organu nadzoru, informacje co do wielkości udziału przysługującego na dzień [...] czerwca 2000 r. Skarbowi Państwa organ komunalizacyjny powinien był powziąć z ewidencji gruntów, po wcześniejszym zaktualizowaniu znajdujących się tam danych dotyczących udziałowców wspólnoty gruntowej i wielkości posiadanych przez nich udziałów. Zdaniem Ministra, oparcie się przez Wojewodę na danych sprzecznych z ewidencją gruntów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi rażące naruszenie prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła Gmina [...] zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: 1) art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności brak przeanalizowania wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na decyzji Powiatowej Rady Narodowej z [...] czerwca 1964 r. oraz argumentach Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi [...] i [...], co skutkowało błędnym utrzymaniem decyzji organu pierwszej instancji w mocy, 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na bezzasadnym, i nie znajdującym oparcia w dokumentach, przyjęciu, że jedynym dokumentem świadczącym o uprawnionych i wielkości udziałów we wspólnocie był wykaz gospodarstw rolnych stanowiący załącznik do decyzji [...] czerwca 1964 r., w sytuacji gdy wykaz uprawnionych do udziału były systematycznie aktualizowany, zaś na krąg podmiotów znajdujących się w tym wykazie wpływały także decyzje o przejęciu gospodarstw rolnych na rzecz Państwa w zamian za rentę, które z mocy prawa pociągały za sobą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziałów we wspólnocie gruntowej we wsi [...] i [...], co skutkuje tym, że na dzień [...] lipca 2000 r. Skarb Państwa posiadał udziały w ww. wspólnocie, 3) art 78 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie dokumentów dotyczących wykazu osób uprawnionych od udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] według stanu na dzień [...] lipca 2013 r., z których wynika, że Skarb Państwa posiada udziały w przedmiotowej wspólnocie oraz dokumentów w postaci decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na rzecz Państwa w zamian za rentę, które z mocy prawa pociągały za sobą przejście na rzecz Państwa udziałów we wspólnocie gruntowej we wsi [...] i [...], co skutkuje, że na dzień 1 lipca 2000r. Skarb Państwa posiadał udział w ww. Wspólnocie, 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do analizowanej materii, a wręcz nader ograniczone w swej treści, polegające na braku odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wszystkich dowodów zawartych w aktach postępowania, czego konsekwencją jest niedostateczne wyjaśnienie zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. zaś w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na dzień 1 lipca 2000 r. działka ewidencyjna nr [...]nie spełniała łącznie przesłanek z art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] marca 2016 r., 2) art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie była przeznaczona na cele gospodarki rolnej i jako taka nie podlega z mocy ustawy nabyciu przez Gminę [...], w sytuacji gdy z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień [...] lipca 2000 r. wynika, że nieruchomość ta w całości miała przeznaczenie rolnicze, 3) art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z [...] października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki wymienione w tym przepisie nie zostały spełnione, podczas gdy dokumenty zgromadzone w postępowaniu temu przeczą, 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy istniały podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. uczestnik postępowania Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsiach [...] i [...] wniosła o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. dotyczącej nabycia przez Gminę [...][...] udziałów w prawie własności nieruchomości, położonej we wsi [...] i [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej wspólnotę gruntową. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. postępowaniu nieważnościowym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Jednocześnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96 oraz 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowił art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1014 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2000 r. Z kolei art. 13 ust. 2 stanowił, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. W myśl art. 13 ust. 3, gminy przejmują nieruchomości wraz z zobowiązaniami wobec osób trzecich. Art. 13 ust. 4 stanowił zaś, że nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Powyższy przepis regulował zatem tryb komunalizacji nieruchomości rolnych Skarbu Państwa z mocy prawa. Przy tym przepis ten w sposób wyraźny przewidywał, że nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości we wskazanym trybie następuje z dniem [...] lipca 2000 r. Z akt sprawy wynika, że kwestionowaną decyzją Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez gminę, z dniem [...] lipca 2000 r., z mocy prawa własności udziałów Skarbu Państwa o wielkości [...] części w prawie własności nieruchomości gruntowej stanowiącej wspólnotę gruntową wsi [...] i [...]. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, wielkość udziałów Skarbu Państwa w przedmiotowej wspólnocie, tj. [...] części, Wojewoda ustalił na podstawie sporządzonego przez Biuro Geodezyjne "[...]" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] i [...] według stanu na dzień [...] lipca 2013 r. Zatem, ustalając udział Skarbu Państwa w prawie własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej prowadzący postępowanie komunalizacyjne organ oparł się na danych odnośnie udziałowców wspólnoty gruntowej i posiadanych przez nich udziałów według stanu z dnia [...] lipca 2013 r. Stwierdzając nabycie nieruchomości przez gminę Wojewoda oparł się zatem na danych według stanu z innej daty niż data istotna z punktu widzenia komunalizacji dokonywanej w trybie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. dzień 30 czerwca 2000 r.). Jak zaś już wskazano powyżej, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody [...] pozostawała bowiem w oczywistej sprzeczności z przepisem stanowiącym podstawę jego wydania. Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, za niezasadny uznać trzeba podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. Niezasadne okazały się również podniesione przez Gminę zarzuty naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w nieprzeanalizowaniu i nieuwzględnieniu przez organ nadzoru całości zebranej w sprawie dokumentacji, w tym znajdujących się w aktach sprawy decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych na rzecz Państwa w zamian za rentę, które to decyzje z mocy prawa pociągały za sobą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziałów we wspólnocie. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu badaniu organu nadzoru nie podlegała okoliczność nabycia przez Skarb Państwa udziału w przedmiotowej wspólnocie gruntowej. Badaniu organu podlegało wyłącznie to czy prowadzący postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 13 ustawy z 19 października 1991 r. organ ustalił udział Skarbu Państwa w omawianej wspólnocie według stanu na datę istotną z punktu widzenia komunalizacji dokonywanej w tym trybie, tj. dzień 30 czerwca 2000 r. Ponadto, bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut oparcia decyzji organu drugiej instancji na innych przesłankach stwierdzenia nieważności niż wskazane w decyzji organu pierwszej instancji. Jak już wskazano powyżej, prawidłowo bowiem ocenił organ odwoławczy, że oparcie się przez Wojewodę [...] przy wydaniu kwestionowanej decyzji na danych odnośnie udziałowców wspólnoty gruntowej i posiadanych przez nich udziałów według stanu z innej daty niż data istotna z punktu widzenia komunalizacji rażąco naruszyło przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Tym samym, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).