I SA/Wa 1030/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. nr KOX/1226/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1030/22 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ") zaskarżonym orzeczeniem z dnia 25 lutego 2020 r., nr KOX/1226/Po/19, na podstawie art. 78 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121, j.t.), po zapoznaniu się z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem nr [...], jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. części nieruchomości gruntowej, wszczęte wypowiedzeniem z dnia 10 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem nr [...], a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznia 2019 roku, opłaty rocznej w nowej wysokości. Użytkownik wieczysty złożył w dniu 21 stycznia 2019 r. wniosek przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Powołanym na wstępie orzeczeniem z dnia 25 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowanie umorzyło. Kolegium uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium uznało, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, to postępowanie aktualizacyjne podlega umorzeniu a strony wiąże dotychczasowa opłata. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 80 u ust. 1 i 3 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skargę na orzeczenie Kolegium z 25 lutego 2020 r. wniosło - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "skarżący"), zarzucając naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. "k.p.a." i art. 9 k.p.a poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu z dnia 25 lutego 2020 roku w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m.st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 2) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie, czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie; 2) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość"', a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. umarzając przedmiotowe postępowanie. W zaskarżonym orzeczeniu Kolegium powołało się jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., co dało organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r., drugą zaś brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Miasto podniosło, że pierwsza przesłanka w przedmiotowej sprawie została spełniona. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie ustalając czy postępowanie aktualizacyjne wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ oparł się jedynie na ustaleniu, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w terminie określonym przez ustawodawcę tylko w odniesieniu do udziału związanego z własnością lokalu nr [...]. Zdaniem skarżącego nieustalenie przez organ czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą zmieniającą, tj. czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe a także wskazane w p.p.s.a. kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 lutego 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Umarzając postępowanie Kolegium powołało się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zatem, art. 4 tej ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: 1) postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r., 2) wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019r. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona w całości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Wniosek złożony został do Kolegium 21 stycznia 2019 r. Postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). W sprawie została więc spełniona ww. przesłanka pierwsza. Trafnie zwróciło uwagę Miasto Stołeczne Warszawa, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej uznając, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przesłanka wiążąca obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tej okoliczności Kolegium w ogóle nawet nie analizowało, uznając, że tylko spełnienie przesłanki pierwszej skutkuje umorzeniem postępowania a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Sąd orzekający w tym składzie jest natomiast zdania że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dopiero w takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz. U. z 2018 r. poz. 716 z późn. zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz. U. z 2020 r. poz. 139 z późn. zm.) łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej. Jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Konsekwencją błędnej wykładni przez Kolegium wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro przedmiotowa nieruchomość przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów. Zatem, brak ustalenia przez Kolegium czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ niesłusznie (przedwcześnie) umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.