I SA/Wa 1031/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w części oraz stwierdzenie, że orzeczenie administracyjne w części zostało wydane z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez J. D., P. D., M. M. oraz W. W., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. nr [...], w której w pkt 1 stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1950 r. nr [...], zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr [...],[...],[...], znajdujących w budynku przy ul. [...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jego nieważności, wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych oraz w pkt 2 stwierdziło nieważność ww. orzeczenia administracyjnego, w pozostałym zakresie nie rozstrzygniętym w pkt 1 niniejszej decyzji, tj. w pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] a także w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działek nr [...],[...], z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i [...] ozn. nr hip. [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność gminy [...], a następnie Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] (pkt 25 ogłoszenia), a więc termin do złożenia wniosku upływał z dniem [...] lutego 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem z [...] października 1948 r. nr [...] Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych (karta 17), tytuł własności nieruchomości [...] hip. nr [...], położonej przy ul. [...],[...] i [...] - co do działek Nr [...] o pow. [...] Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, Nr [...] o pow. [...] m2, uregulowany był wpisem jawnym na imię M. G., na mocy wniosku z [...] grudnia 1937 r. Wnioskiem z [...] stycznia 1949 r. adw. R. M. i M. G., działający na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 1940 r. nr [...], jako kuratorzy nieobecnego M. G. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomość. Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o odmowie przyznania M. G. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Odrębnym orzeczeniem z [...] lipca 1950 r. nr [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1951 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] stwierdziło z klei przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków położonych na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] sierpnia 1949 r. sygn. akt [...] spadek po M. G. zmarłym [...] maja 1947 r. nabyli w 3/4 cz. syn W. G. oraz w 1/4 cz. żona M. G. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Cywilny z [...] listopada 1985 r. sygn. akt [...], spadek po M. G. zmarłej [...] lipca 1985 r. nabyła na podstawie testamentu z [...] grudnia 1976 r, siostra zmarłej H. P. zd. P. w całości. Spadek po H. P. z d. P. zmarłej [...] lutego 1998 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Cywilny z [...] lipca 1998 r. sygn. akt [...], nabyli: mąż W. P. i syn M. P. po 1/2 części spadku każdy z nich. Spadek po W. P. zmarłym [...] marca 2016 r, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...] Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2016 r sygn. akt [...], nabył syn M. P. Aktem notarialnym z [...] października 2013 r. Rep. A nr [...] D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D. kupili od W. G. spadek po zmarłych M. G. i M. G., w tym roszczenia wynikające z dekretu przysługujące do przedmiotowej nieruchomości. Na rozprawie [...] stycznia 2018 r. przed Sądem Rejonowym, sygn. akt [...], zawarta została ugoda, iż ww. umowa z [...] października 2013 r. jest nieważna w zakresie rozporządzenia udziałem po M. G. Zgodnie z postanowieniem z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] i postanowieniem z [...] listopada 1985 r. sygn. akt [...], spadkobiercą majątku, a więc i roszczeń opartych na dekrecie, po M. G. była jedynie H. P., z. d. P., zaś po niej – M. P. Tymczasem owe prawa i roszczenia, należące do spadku po M. G. sprzedał W. G., do którego spadek ten nie należał. Obecnie dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi w skład działek z obrębu [...]: • [...] - Skarb Państwa, droga [...] • [...] - własność [...] • [...] • [...] • [...] - Skarb Państwa, droga [...]; W dniu [...] lipca 2014 r. D. L., I. L., W. Z., I. Z., W. S., G. D., M. D. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z [...] stycznia 1950 r. , jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a., w odniesieniu do gruntu stanowiącego obecnie mienie komunalne i pochodzącego z dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...]: 1) stwierdziło, że ww. orzeczenie Prezydium z [...] stycznia 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...], wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własnością sprzedanych lokali nr [...],[...],[...], znajdujących w budynku przy ul. [...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jego nieważności, wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych; 2) stwierdziło nieważność ww. orzeczenia w pozostałym zakresie nie rozstrzygniętym w pkt 1 niniejszej decyzji, tj. w pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] a także w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] i [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działek nr [...],[...], z obrębu [...]. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli:. J. D., P. D., Pani M. M. oraz W. W. W następstwie ich rozpatrzenia decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. W motywach rozstrzygnięcia podało, że wniosek dekretowy z [...] stycznia 1949 r, w wyniku rozpoznani którego orzeczenie zostało wydane, złożony został przez M. G. (żonę M. G.) i adw. R. M., działających jako kuratorzy dla zachowania praw i majątku nieobecnego M. G. Z dokumentów zaś znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż ten zmarł lub został uznany za zmarłego dnia [...] maja 1947 r. O wydaniu postanowienia spadkowego z [...] sierpnia 1949 r., a także o śmierci M. G., żaden z kuratorów, w tym jeden będący profesjonalnym pełnomocnikiem nie poinformowali jednak Prezydium Rady Narodowej w [...]. W związku z tym, pomimo śmierci M. G. orzeczenie z [...] stycznia 1950 r. zostało zaadresowane do jednego z kuratorów, tj. adw. R. M. i doręczone mu [...] lutego 1949 r. Na mocy postanowienia z [...] sierpnia 1949 r. sygn. akt [...] Sądu Grodzkiego w [...]prawa spadkowe po M. G. zmarłym [...] maja 1947 r. przeszły w 3/4 na jego syna W. G. i w 1/4 cz. na jego żonę M. z P. G. Powyższe fakty wskazują, że kontrolowane orzeczenie rozstrzygało o prawach i obowiązkach osoby zmarłej dnia [...] maja 1947 r. Organ wskazał ponadto, że z dokumentów znajdujących się w aktach nieruchomości wynika, iż orzeczenie dekretowe zostało wydane w oparciu o opracowywany, bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem art. 7 dekretu dopuszczał możliwość wydania decyzji odmownej, gdy korzystanie z gruntu pozostawałoby w sprzeczności z planem zabudowania, a nie z jego projektem. W tym stanie rzeczy orzeczenie to, rażąco narusza ów przepis. Kolegium wskazało jednocześnie, że orzeczenie to, wobec ustanowienia po jego wydaniu na rzecz innych osób na podstawie umów cywilnych zawartych w formie aktów notarialnych, ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego gruntu, jako prawa związanego z odrębną własnością sprzedanych lokali w budynku znajdującym się na gruncie, wywołało nieodwracalne skutki prawne. W budynku tym wyodrębniono lokale nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] i [...], stanowiące odrębną własność, z którą związany był udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] został przekształcony w prawo własności. Przy czym wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnej (bez poprzedzania jej decyzją) oddano w użytkowanie wieczyste ułamkową części gruntu, jako prawo związane z odrębną własnością sprzedanych lokali nr [...],[...] i [...]. W tym stanie rzeczy, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywiodło, że nieodwracalne skutki wywołane badanym orzeczeniem odnosić można jedynie tych udziałów w prawie użytkowania wieczystego, które nabyte zostały wraz prawem do lokalu wyłącznie w oparciu o umowę cywilnoprawną. Jednocześnie Kolegium podało, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej dawnym właścicielom dekretowym w żadnym stopniu nie narusza prawa własności do sprzedanych lokali ani udziału wcześniej w prawie użytkowania wieczystego gruntu, a obecnie w prawie własności, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji o sprzedaży lokalu oraz zawartej w jej wykonaniu w formie aktu notarialnego umowy cywilnej, a także zapisów właściwej księgi wieczystej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. W. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2, jak również art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wniosek dekretowy złożony został przez osoby do tego nieuprawnione, tj. kuratorów nieobecnego dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości – nie posiadające w tym zakresie legitymacji. Stwierdził, że SKO ponownie dokonało błędnej analizy i oceny występujących w niniejszej sprawie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że oparło swoje decyzje na założeniu, że jeżeli nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], jako prawa związanego z nabywaną odrębną własnością lokalu nastąpiło wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej (umowy), wówczas odmowne orzeczenie dekretowe wywołało nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego zaprezentowany schemat zastosowany przez skład orzekający organu jest powierzchowny i nie daje się pogodzić z zasadą praworządności i państwa prawa (art. 6 k.p.a.). Podał, że organy obydwu instancji podejmując rozstrzygnięcie z pominięciem lub nie wyjaśnieniem tak istotnych aspektów stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dopuściły się rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2019 r., od dnia ich wydania, tego rodzaju wadą są obciążone. Jak wynika bowiem z akt sądowych, jedna osoba, którą organ uznawał za stronę (E. S. współwłaścicielka lokalu położnego na ul. [...] nr [...], KW [...] oraz związanego z nim udziału w prawie użytkowania wieczystego) zmarła przed wydaniem utrzymanej w mocy decyzji Kolegium z [...] czerwca 2019 r.. Zmarła ona bowiem [...] maja 2018 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k-150 akt sądowych). Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie oraz utrzymująca je w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], których adresatem była także wyżej wymienia, zostały skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że E. S., jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.