I SA/Wa 1032/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi Związku [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Niezależnej Gminy [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Związku [...] w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2002 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku Związku [...] (dalej jako Związek) o wykreślenie z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem Związku, organ uznał bowiem, że wniosek złożony został przez podmiot oczywiście nieuprawniony, gdyż wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z powodu braku interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ zaznaczył, że Związek wywodzi swój interes prawny z treści art. 7 i art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), podczas gdy przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu rejestrowym prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 319). Wywód wnioskodawcy oparty jest na wyraźnie sformułowanym, lecz oczywiście błędnym założeniu, że ustawa z dnia 20 lutego 1997 r. przyznała Związkowi wyłączność w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców religii mojżeszowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu pogląd taki pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami gwarantującymi wolność sumienia i wyznania wyrażonymi w art. 53 Konstytucji RP i skonkretyzowanymi w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a w szczególności w art. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym obywatele korzystając z wolności religijnej mogą między innymi tworzyć związki wyznaniowe oraz do nich należeć lub nie należeć. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że Związek dowiódł jedynie, iż ma wyłącznie interes faktyczny, czego dał wyraz w tej części uzasadnienia wniosku, która odnosi się do sporów majątkowych pomiędzy Związkiem a [...] Gminą [...]. Nie uzasadnia to jednak uznania Związku za podmiot uprawniony do występowania o wszczęcie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Przepis ten nakazuje Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wykreślenie z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych kościoła lub innego związku wyznaniowego, działającego na podstawie wpisu do tego Rejestru, jeżeli jego sytuacja prawna i majątkowa została następnie uregulowana w odrębnej ustawie, stosownie do możliwości wynikającej z art. 40 tej ustawy. Oznacza to, że oparta na tym przepisie decyzja o wykreśleniu kościoła lub innego związku wyznaniowego z Rejestru może być wydana przez organ rejestrowy jedynie po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki określonej w art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., zaś stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie jest wyłącznie kościół lub inny związek wyznaniowy podlegający wykreśleniu z Rejestru. W żadnym natomiast wypadku przepis ten nie daje podstawy prawnej do domagania się od organu rejestrowego wykreślenia z Rejestru podmiotu tam figurującego pod zarzutem braku podstaw do wydania decyzji o wpisie do tego Rejestru. Związek wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją z dnia [...] września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że przedstawiona przez Związek interpretacja przepisów prawa nie jest prawidłowa. Organ podkreślił, że na podstawie decyzji o wpisie do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych wspólnoty wyznaniowe uzyskują osobowość prawną jako kościoły lub inne związki wyznaniowe. [...] Gmina [...] nie została zatem zarejestrowana jako gmina [...], lecz nowy związek wyznaniowy działający na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Żaden z powołanych przez Związek przepisów, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., nie przyznaje Związkowi wyłączności w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców religii mojżeszowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji domaganie się uznania przez organ rejestrowy jednolitego kierownictwa wyznawców religii mojżeszowej jest sprzeczne z zasadami wolności religijnej szczegółowo określonymi w art. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania i prowadzi do niedopuszczalnego złamania zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, o której mowa w art. 25 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek zarzucił: - rażące naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w związku z art. 25 ust. 3 i ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., polegające na ich błędnej wykładni, skutkującej przyjęciem niezasadnego poglądu prawnego, że władze Związku nie są wyłącznie uprawnione do decydowania o organizowaniu życia religijnego gmin [...] na terenie RP i w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był uprawniony do wpisania w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] w [...], mimo iż w świetle prawidłowej interpretacji powołanych wyżej przepisów tylko władze Związku mają wyłączne i suwerenne prawo do decydowania o utworzeniu nowej gminy żydowskiej, przy czym prawo to musi być - stosowanie do konstytucyjnej zasady poszanowania autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych - respektowane przez wszystkie organy władzy w RP i co za tym idzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiadał uprawnienia do zarejestrowania [...] Gminy [...] w [...], a skoro jednak wbrew przepisom prawa (w tym w szczególności art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania) to uczynił - powinien na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wykreślić [...] Gminę [...] z Rejestru z uwagi na to, że jej sytuacja prawna i majątkowa jako typowej gminy [...], uregulowana została w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., zaś Związek ma interes prawny w domaganiu się od Ministra tego wykreślenia, albowiem wnioskowana decyzja przywróci stan zgodny z prawem, w którym o ewentualnym powstaniu [...] Gminy [...] zadecydują - jako wyłącznie uprawnione - władze tego Związku; - art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, polegające na błędnej, niezgodnej z jego literalnym brzmieniem, wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia, iż przepis ten nakazuje Ministrowi wykreślenie z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych kościoła lub innego związku wyznaniowego, działającego na podstawie wpisu do tego Rejestru, tylko wówczas, gdy jego sytuacja prawna i majątkowa została następnie uregulowana w odrębnej ustawie, stosownie do możliwości wynikającej z art. 10 tej ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu uprawnia do wniosku, iż w trybie w nim przewidzianym wykreślony z Rejestru może być także związek religijny, który został do niego niezgodnie z prawem wpisany, mimo iż jego sytuacja prawna i majątkowa w chwili dokonywania wpisu była już uregulowana w odrębnej ustawie, który to przypadek zachodzi w odniesieniu do [...] Gminy [...] w [...], - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na arbitralnym, niepoprzedzonym przeprowadzeniem jakiegokolwiek dowodu, przyjęciu, że [...] Gmina [...] nie jest gminą [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej i jako taka mogła zostać jako nowy związek wyznaniowy zarejestrowana w trybie ustawy o wolności sumienia i wyznania, podczas gdy w rzeczywistości - na co wskazywał Związek w swoim wniosku o wykreślenie jej z Rejestru - jest ona klasyczną gminą [...], a co za tym idzie o jej bycie prawnym mogły zadecydować wyłącznie władze tego Związku. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] września 2002 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 2997/02 zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku Związku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] o wpisaniu [...] Gminy [...] z siedzibą w [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Następnie postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r., po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2002 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Związku w sprawie o wykreślenie [...] Gminy [...] z siedzibą w [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych uznając, że Związkowi nie można przypisać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z powodu braku interesu prawnego w tym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Gminy [...] z siedzibą w [...] wpisał wskazaną Gminę Wyznaniową do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1817/15, który uwzględnił złożoną skargę kasacyjną [...] Gminy [...] i uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 156/15 oddalił skargę Związku na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Z kolei wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 498/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną [...] Gminy [...] z siedzibą w [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 948/08, przesądził, że Związek ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym wpisania [...] Gminy [...] z siedzibą w [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku za interesem prawnym Związku w tym postępowaniu przemawia między innymi to, że [...] Gmina [...] z siedzibą w [...] została utworzona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy [...] i zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy [...]. Zdaniem Sądu drugiej instancji WSA w Warszawie prawidłowo zakwestionował stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uznające, że Związek nie posiada przymiotu strony postępowania i zasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje obu instancji umarzające z tej przyczyny wszczęte postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie istotne jest to, że członkowie [...] Gminy [...] w [...] utworzyli jednostkę organizacyjną nazwaną "Gmina [...]". Powstała ona w miejsce rozwiązanej wcześniej gminy [...] i jak wynika z zebranego w sprawie materiału, w pewnym okresie zgłaszała roszczenia do majątku zlikwidowanej gminy. Tworząc jednostkę określaną jako gmina wyznawcy religii mojżeszowej weszli w sferę zastrzeżoną przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej dla działań Związku Wyznaniowego Gmin [...] w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Mają one charakter szczególnego samorządu zaspokajającego nie tylko potrzeby religijne swoich członków, lecz także społeczne, gospodarcze a nawet prawne (zawieranie małżeństw – art. 9a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy "tworzenie nowych gmin oraz znoszenie lub przekształcanie już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym". Prawem tym jest statut zawierający szczegółowe zasady powstawania lub likwidacji gmin, który zawiera też konkretne uprawnienia przyznane Zarządowi Związku Gmin do podejmowania decyzji w tych kwestiach. Szczególnie istotnym postanowieniem ustawy z 20 lutego 1997 r. zawartym w jej art. 24 jest to, że w przypadku zniesienia gminy żydowskiej jej majątek przechodzi na własność Związku. Utworzenie nowej jednostki organizacyjnej wyznawców religii mojżeszowej określonej jako "gmina", z pominięciem regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., a także w prawie wewnętrznym określającym organizację gmin żydowskich dotyczy więc interesów prawnych Związku Gmin [...]. Związek ten ma bowiem wynikający z obowiązującego prawa bezpośredni wpływ na tworzenie i działalność nowopowstających gmin [...]. Istnienie tego interesu uzasadniało przyznanie Związkowi praw strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rejestracji [...] Gminy [...] w [...]. Pogląd wyrażony w powyższym wyroku – który Sąd w obecnym składzie podziela - ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie z wniosku Związku o wykreślenie [...] Gminy [...] w [...] z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Skoro bowiem powołanym wyrokiem NSA przesądził, że Związek ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wpisującej [...] Gminę [...] w [...] do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, to tym samym – zdaniem Sądu – nie można uznać, że wskazanemu Związkowi nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wykreślenia tej Gminy Wyznaniowej z przedmiotowego Rejestru. Tym samym stwierdzić trzeba, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wadliwie uznał, że Związek nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, a tym samym, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 11 września 2002 r. wydane zatem zostały z naruszeniem art. 28 kpa i art. 105 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).