I SA/Wa 1033/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 marca 2023 r. nr DO3.7611.17.2020.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 9 marca 2023 r. nr DO3.7611.17.2020.OC Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr DO3.7611.17.2020.AK odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r. nr BO.3/810/813-R-103/05 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1961 r. nr GT.III.II-6/B/135/61 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , hip. [...] , w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że Prezydium Rady Narodowej [...] ww. orzeczeniem administracyjnym z dnia 23 grudnia 1961 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] . Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku E. L. , decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że sporna nieruchomość objęta była w dacie orzekania przez organ dekretowy ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego [...] , zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., według którego teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w obszarze przeznaczonym na cele publiczne (oświata, zdrowie, ulice). Przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne wykluczało możliwość korzystania z niej przez jej dotychczasowego właściciela. W konsekwencji, Minister Infrastruktury uznał, że orzeczenie administracyjne z dnia 23 grudnia 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa nie narusza prawa w sposób rażący. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r., podnosząc, że ustalenia poczynione w toku postępowania nie pozwalają stwierdzić, iż decyzja z dnia 16 czerwca 2005 r. była obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia 9 marca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że istota tej sprawy sprowadza się do ustalenia, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia 23 grudnia 1961 r. i jakie były jego ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania nadzorczego potwierdzono, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia 23 grudnia 1961 r. nieruchomość przy ulicy [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. i był to plan obowiązujący, choć nie ustalono miejsca jego publikacji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. dotyczącą budowy agregatorni, tlenowni oraz nadbudowę budynku głównego [...] , co stanowi uszczegółowienie zapisów planu. Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że przeznaczenie terenu spornej nieruchomości w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] na cele publiczne (oświata, zdrowie, ulice), uszczegółowione w lokalizacji szczegółowej, wykluczało możliwość korzystania z niej przez jej dotychczasowego właściciela, bowiem była to zaplanowana inwestycja państwowa. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury w decyzji z dnia 16 czerwca 2005 r. uznał, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na takie cele publiczne, wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej przez ówczesny organ dekretowy. Podsumowując, organ stwierdził, że poczynione w toku postępowania ustalenia, wzmocnione zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie pozwalają stwierdzić, by decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r. obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. E. L. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, oraz o uchylenie poprzedzających decyzji wydanych w związku z przedmiotową sprawą i wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister Rozwoju i Technologii prawidłowo ocenił, że decyzja z dnia 2 sierpnia 2022 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych ujętych w tym przepisie, podczas gdy obie decyzje rażąco naruszają następujące przepisy: a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] , w chwili wydawania decyzji dekretowej przez Prezydium Rady Narodowej [...] , poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w żaden sposób nie zostało wykazane, że przesłanki warunkujące odmowę przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości wystąpiły, tym bardziej z powodów wynikających z braku możności pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zabudowy, b) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przepisy, które wprowadzały "rewolucyjne" ograniczenia prawa własności, interpretować w sposób rozszerzający oraz że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej w sposób automatyczny przesądza o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do niej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że wystąpiły przesłanki wskazujące na brak odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru decyzji dekretowych, stwierdziła, że jedynie plan prawidłowo opublikowany w odpowiednim dzienniku publikacyjnym ma rangę prawa powszechnie obowiązującego, mającego istotne znaczenie dla oceny, czy orzeczenie dekretowe jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu, czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z organem w zakresie braku możliwości przyznania właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości ze względu na jej przeznaczenie na cele publiczne, zgodnie z brzemieniem art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem jak stwierdzono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem skarżącej, Minister był zobowiązany bezwzględnie przeprowadzić pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a nie opierać się jedynie na niemającym mocy obowiązującej w chwili wydania decyzji dekretowej planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a., tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r., która również – co wymaga podkreślenia – wydana została w postępowaniu nadzorczym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 23 grudnia 1961 r. Przedmiotem kontroli Ministra Rozwoju i Technologii w tej sprawie była zatem decyzja nadzorcza z dnia 16 czerwca 2005 r., a uwzględnienie wniosku skarżącej poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność tej decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa (na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) mogło nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez organ, że decyzja z dnia 16 czerwca 2005 r. jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Co szczególnie istotne, w postępowaniu nadzorczym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie było przedmiotem oceny Ministra wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności w stosunku do orzeczenia administracyjnego z dnia 23 grudnia 1961 r. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 23 grudnia 1961 r. zostało już bowiem zakończone prawomocną i ostateczną decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r. i nie może być przedmiotem ponownego postępowania. Jak wynika z argumentacji i zarzutów skargi, skarżąca w toku postępowania domagała się w istocie ponownego przeprowadzenie przez organy administracji postępowania z jej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 23 grudnia 1961 r. (bowiem argumenty i zarzuty skarżącej koncentrują się na wadliwości tego właśnie orzeczenia), co nie jest dopuszczalne w świetle wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym kontekście należy ocenić jako nieprawidłowe stanowisko organu, że istota tej sprawy sprowadza się do ustalenia, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia 23 grudnia 1961 r. i jakie były jego ustalenia w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Te okoliczności mogły być bowiem, i były, przedmiotem ustaleń organu w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r. Obecnie przedmiotem postępowania Ministra mogło być natomiast jedynie ustalenie, czy decyzja nadzorcza wydana w 2005 r. nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organy słusznie przyjęły, że wydanie decyzji z dnia 16 czerwca 2005 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a decyzja ta nie jest również obarczona żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z prawidłowym stwierdzeniem przez organ, że takie wady w tej sprawie nie wystąpiły, zasadne było zatem wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2005 r. Z tych przyczyn jako niezasadne należało ocenić postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, które w swej istocie dotyczą ewentualnego wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1961 r., nie zaś w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2005 r. Tymczasem sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r., jak wyżej wskazano, została już zakończona prawomocną i ostateczną decyzją, która może zostać wzruszona wyłącznie w przypadkach określonych w art. 16 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skarżącej i powoływanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które uchylały decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, należy zwrócić uwagę, że przywoływane judykaty w istocie potwierdzają tezę, że wskazywane przez skarżącą ewentualne wady decyzji nadzorczych nie mogą zostać uznane za wady rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie bowiem takich kwalifikowanych wad prawnych obligowałoby sądy administracyjne do stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Tymczasem, w powoływanych przez skarżącą orzeczeniach sądy uchylały decyzje odmawiające stwierdzenia decyzji dekretowych, co oznacza, że uznawały stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego za niemające charakteru kwalifikowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.