I SA/Wa 1034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg W. S., Z. G. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań Z. B., W. S. i Z. G. oraz J. L. od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent miasta W. odmówił przyznania W. S., Z. G., Z. B., J. L. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej), obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. We wniosku z dnia 21 marca 2011 r. wskazano, że zwrot nieruchomości winien nastąpić na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powołując się na wnioski złożone w 1961 r. Spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości E. S. złożyli w dniach 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. wnioski o odszkodowanie za plac przy ulicy [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza [...]. Dopiero we wnioskach z 10 grudnia 1992 r. oraz 11 stycznia 1999 r. jest mowa o zwrocie nieruchomości lub wypłacie odszkodowania. W związku z tym zdaniem organu wnioski nie zostały złożone w terminie określonym w art. 214 u.g.n. Termin ten ma charakter prawno-materialny i nie podlega przywróceniu. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyli Z. B., W. S. i Z. G. oraz J. L. Zdaniem skarżących wnioski złożone w 1961 r. zostały złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 214 u. g. n., natomiast organ nie rozpoznał również zawartego w nich żądania przyznania odszkodowania. Organ rozpatrując odwołanie stwierdził, że są one niezasadne i wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem organu skarżący popadają w sprzeczność, ponieważ z jednej strony twierdzą, że wnioski z 1961 r. zawierały żądanie zwrotu nieruchomości, a jednocześnie zarzucają organowi I instancji, iż nie rozpoznał żądania przyznania odszkodowania. Przy tym organ błędnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie ma możliwości uzyskania odszkodowania na podstawie powołanych przez stronę przepisów - zakresem rozstrzygnięcia nie było bowiem żądanie przyznania odszkodowania, lecz użytkowania wieczystego. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji odmawiającej prawa do gruntu możliwe jest rozpatrywanie żądania odszkodowawczego- prawa te nie mogą być przyznane jednocześnie. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika zaś jednoznacznie, że organ odmówił jedynie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przytoczył przepis art. 214 u.g.n. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał wniosków z 1961 r. jako złożonych w trybie i terminie wynikającym z art. 214 u.g.n. Dlatego chybiony jest zarzut, jakoby wbrew wskazaniom Kolegium organ rozpatrzył żądanie w trybie dekretu zamiast ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie w końcowym fragmencie uzasadnienia organ zbędnie odniósł się do art. 7 ust. 1 dekretu, ale to stwierdzenie nie zmienia faktu, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 214 u.g.n. Zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zwrot nieruchomości może nastąpić, jeżeli były właściciel lub jego następca prawny wniósł o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste przy czym wniosek taki musiał być złożony do 31 grudnia 1988 r. Wbrew zarzutom zawartych w odwołaniach organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioski z 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. nie zawierają żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Wnioski te wyraźnie mówią o odszkodowaniu w formie gruntu zamiennego, nie zaś ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, jakoby wnioskodawcy zwracali się w tych pismach o ustanowienie użytkowania wieczystego- a tylko w takim wypadku zastosowanie znajdowałby art. 214 u.g.n. Treść żądania została sformułowana przez wnioskodawców w sposób jednoznaczny i nie było żadnej potrzeby wzywania do sprezycowania żądania. W związku z tym niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji tych wniosków przez pryzmat pism składanych przez wnioskodawców z 1992 czy 1999 roku. Te ostatnie wnioski z 1992 r. i 1999 r. zostały natomiast złożone po upływie terminu określonego w art. 214 ust. 1 u. g. n. W konsekwencji zdaniem organu zbędne jest badanie innych przesłanek wynikających z art. 214 u. g. n., zaś organ prawidłowo odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. S. i Z. G. oraz Z. B. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a. W uzasadnieniach skarg podniesiono między innymi, że wbrew zarzutom zawartych w odwołaniach organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioski z 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. nie zawierają żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Wnioski te wyraźnie mówią o odszkodowaniu w formie gruntu zamiennego, nie zaś ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Brak jest zdaniem skarżących jakichkolwiek podstaw do przyjęcia jakoby wnioskodawcy zwracali się w tych pismach o ustanowienie użytkowania wieczystego, a tylko w takim wypadku zastosowanie znajdowałby art. 214 u.g.n. Treść żądania została sformułowana przez wnioskodawców w sposób jednoznaczny i nie było żadnej potrzeby do sprecyzowania żądania. W związku z tym niedopuszczalne jest dokonywanie interpretacji tych wniosków przez pryzmat pism składanych przez wnioskodawców w 1992 i 1999 r. Te ostatnie wnioski z 1992 r. i 1999 r. zostały natomiast złożone po upływie terminu określonego w art. 214 ust. 1 u.g.n. Skarżący podnieśli, iż we wnioskach z dnia 26 i 28 lutego 1961 r. nazwanych "Podanie o odszkodowanie za plac przy ul. [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza [...]" wyrażono wolę, otrzymania "jakiegoś" gruntu w pobliżu [...] za plac spadkodawcy wnioskodawców w [...]. We wniosku z dnia 10 grudnia 1992 r. B. S. zwrócił się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Żądanie to zostało powtórzone we wniosku z 11 stycznia 1999 r. Natomiast we wniosku z dnia 21 marca 2011 r. wnioskodawca wyraźnie wskazał, że zwrot nieruchomości możliwy jest na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powołując się przy tym na wnioski złożone w 1961 r. Przy czym wnioskodawcy nigdy nie wskazywali przepisów art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jako podstawy prawnej do rozpoznania ich wniosku. Skarżący podnieśli, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 SKO nakazało organowi pierwszej instancji zbadanie, czy wnioski złożone w 1961 r. mogą być uznane za wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste zgłoszone w terminie do 31 grudnia 1988 r. Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że cyt. "(...) Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zawierają wnioski złożone przez spadkobierców E. S. z dnia 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. ale oba dotyczą "odszkodowania za plac przy ulicy [...] w W. w formie ekwiwalentu w gruncie poza [...]". Dopiero we wnioskach z dnia 10 grudnia 1992 r. oraz 11.01.1999 r. strona podniosła, iż wnioski dotyczą zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania. Organ nie uznał więc wniosków z 1961 roku jako złożonych w trybie i w terminie wynikającym z art. 214 ustawy z dnia 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami". Ten tok rozumowania przyjął także organ II instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżących, organ II instancji wykazał się niekonsekwencją, jeśli chodzi o ocenę charakteru prawnego wniosków z dnia 26 i 28 lutego 1961 r. Wpierw bowiem w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał organowi I instancji, że to strona ostatecznie decyduje o charakterze swojego pisma, a jeśli są w tym zakresie wątpliwości, to organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Następnie, gdy organ I instancji de facto nie zbadał czy wnioski złożone w 1961 r. mogą być uznane za wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste zgłoszone w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. (Prezydent miasta W. nie zwrócił się do stron o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tym zakresie), Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. arbitralnie uznało, iż wnioski te wyraźnie mówią o odszkodowaniu w formie gruntu zamiennego, nie zaś ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżących Kolegium całkowicie wadliwie oceniło treść wniosków z 1961 r. bez wzięcia pod uwagę tego, ze kolejne wnioski (pisma) z 1992 r., 1999 r. i 2011 r. nie były odrębnymi wnioskami tylko w sposób oczywisty nawiązywały (modyfikowały) wnioski z 1961 roku. Przede wszystkim trzeba zauważyć, iż wnioski z 1961 r. były złożone w okresie kiedy nie obowiązywały art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno więc wymagać, aby w tym czasie wniosek taki zawierał wyraźne żądanie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wnioski z 1961 r. zawierały żądanie przyznania odszkodowania w formie innej nieruchomości. Następnie, we wniosku z dnia 10 grudnia 1992 r. B. S. zwrócił się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Żądanie to zostało powtórzone we wniosku z 11 stycznia 1999 r. Natomiast, we wniosku z dnia 21 marca 2011 r. wnioskodawca wyraźnie wskazał, ze zwrot nieruchomości możliwy jest na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powołując się przy tym na wnioski złożone w 1961 r. Tak więc, ewidentnie, wnioski z 1961 r., 1992 r., 1999 r. i 2011 r. należy traktować zdaniem skarżących jako całość (ciąg). W efekcie, po dokonaniu modyfikacji (uzupełnieniu), ostatecznie wnioski z 1961 r. powinny być traktowane, jako wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak powinna być zdaniem skarżących prawidłowo oceniona ich treść. W odpowiedzi na skargi SKO w W. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowe. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organu administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Należy zauważyć, iż konstrukcja skarg została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie. Stanowisko skarżących, że wnioski złożone przez nich w dniach 26 lutego 1961 r. oraz 28 lutego 1961 r. winny być rozpoznane w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieuprawnione. Sąd w pełni podziela w tej kwestii stanowisko organu, że treść powyższych wniosków jest jasna i jednoznaczna. Dotyczyły one przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości w trybie dekretu [...], położone w W. przy ul. [...] w formie ekwiwalentu w gruncie zamiennym w pobliżu [...], a nie żądania oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste, a tylko w takiej sytuacji mógłby zostać zastosowany art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zarzut skargi dotyczący braku wezwania skarżących przez organ do doprecyzowania wniosku nie zasługuje na uwzględnienie. Rację ma także organ, że nie jest możliwe dokonywanie interpretacji tych wniosków przez pryzmat pism z 1992 i 1999 i 2011 roku, które (dopiero w nich jest mowa o zwrocie nieruchomości lub wypłacie odszkodowania) zostały złożone już po upływie terminów określonych w art. 214 ust. 1 u.g.n. tj. po dniu 31 grudnia 1988 r. Termin ten ma charakter materialno-prawny i jest nieprzywracalny. A contrario, gdyby przepisy ustawowe nie normowały terminów dochodzenia określonych roszczeń, to naruszałyby pewność prawa. Złożenie wniosku w terminie określonym w tym przepisie, tj. do 31 grudnia 1988 r. jest warunkiem koniecznym pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych wymogów wskazanych w przepisie (zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w art. 214 ustawy). Warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. Należy zauważyć, że przepisy art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczególnymi w stosunku do regulacji przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W.. Zatem jako lex specialis powinny być wykładane ściśle i nie jest dopuszczalna jakakolwiek inna ich interpretacja. W realiach rozpoznawanej sprawy zbędne było także badanie przesłanek wynikających z art. 214 u.g.n. a organy prawidłowo zdaniem Sądu odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarg, w przedmiocie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 KPA) to Sąd uznał je za niezasadne. Skarżący poza przytoczeniem powyższych przepisów nie wskazali na czym to naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie naruszyły prawa, w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami określonymi w art. 107§3 KPA. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.