I SA/Wa 1034/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wgląd do akt sprawy oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia R.Z. od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Z wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. J.P., K. C., A. G. i M. S. prowadzone jest postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w majątkach: "[...]", "[...]" i "[...]" na obecnym terytorium [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. R. Z. wystąpił do Wojewody [...] o przystąpienie do ww. sprawy, a jednocześnie zwrócił się z prośbą o wgląd do posiadanej przez urząd wojewódzki dokumentacji oraz zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił wglądu do dokumentacji, uzasadniając, iż R.Z. nie wykazał następstwa prawnego po właścicielu nieruchomości. W związku z powyższym R. Z. wniósł zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody [...]. Zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu ustawowego. Organ podniósł, że przed Sądem [....] dla [...-...] toczyło się postępowanie o sygn. akt [...] , z wniosku V.S. przy współudziale R.Z., J.Z. i I.Z., dotyczące zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C., która jest jedną ze spadkobierców po zmarłym J. P. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd umorzył ww. postępowanie na które to postanowienie powyższe strony złożyły zażalenie. Ponadto jak wynika z akt sprawy, zażalenie to będzie dopiero rozpatrywane przez Sąd [...] w [...] [...] Wydział [...-...]. W związku z powyższym, Wojewoda [...] do czasu rozstrzygnięcia powyższych spornych kwestii, tj. bezpośredniego ustalenia stron postępowania, wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym zawiesił z urzędu postępowanie rozpoczęte z wniosku J.P. K.C., A.G. i M.S. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w majątku "[...]", "[....]" i "[...]": Rozpatrując zażalenie organ podniósł, że na podstawie art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez obywateli polskich na terenach niewchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej jest minister właściwy do spraw administracji publicznej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda [...] właściwie rozpoznał wniosek R.Z. w kwestii możliwości udostępniania mu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, gdyż nie udowodnił on prawnego następstwa po zmarłym J. P., co uniemożliwia nadanie mu przymiotu strony postępowania. W momencie pozytywnego rozstrzygnięcia dla R.Z. sprawy dotyczącej zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. C. i zaliczenia go w krąg spadkobierców, organ I instancji będzie miał prawną możliwość udostępnienia mu zebranego przez siebie materiału dowodowego. Ponadto, na marginesie sprawy organ odwoławczy zauważa, iż Wojewoda [...] podjął właściwą decyzję w kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu całkowitego wyjaśnienia kręgu spadkobierców po zmarłej Pani K.C. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.Z. zarzucając mu naruszenie: art. 15 KPA. poprzez nierozpatrzenie zarzutów zażalenia odnoszących się do kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania rekompensatowego, z uwagi na legitymowanie się testamentem spadkodawcy K. C. z 2004 r. oraz toku postępowania sądowego w przedmiocie zmiany postanowienia spadkowego wskutek którego przymiot strony postępowania rekompensatowego utraci jego dotychczasowa strona tj. M.M., legitymująca się postanowieniem spadkowym, wydanym na podstawie nieważnego testamentu z [....] r. 2) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2014 ze zm.), zwanej dalej : "ustawą zabużańską" przez naruszenie praw skarżącego jako spadkobiercy po K.C. i przypisanie zbyt dużego znaczenia deklaratoryjnemu postanowieniu spadkowemu, gdy powszechną wiedzą jest, że postanowienia takie oparte na dziedziczeniu testamentowym są często podważane i następnie zmieniane, zwłaszcza, gdy postępowanie w zakresie zmiany postanowienia spadkowego nadal się toczy, a w równoległym postępowaniu spadkowym po tym samym spadkodawcy. Sąd [...] dostrzegł również swoją jurysdykcję i uznaje skarżącego za stronę tego postępowania; 3) art. 30 § 4 Kpa w zw. z art. 925 i 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r kodeks cywilny, zwanej dalej: "Kc" poprzez odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu rekompensatowym w charakterze strony jako następcy prawnego K. C., mimo wykazania praw do spadku testamentem z [...] listopada 2004 r., a także mimo tego, że przed Sądem [...] dla [....-...] w [....] w sprawie [....] toczy się postępowanie o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C.(rozstrzygniętego postanowieniem Sądu [...] z dnia [....] marca 2010 r. w sprawie [....]), zaś wniosek skarżącego o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika nie został jeszcze rozpoznany, co też nie oznacza, że do czasu zmiany powołanego postanowienia spadkowego nie można przyjąć niedopuszczalności wzruszenia domniemania, że skarżący jest spadkobiercą, choć nie legitymuje się jeszcze stosownym postanowieniem spadkowym więc sama norma procesowa art. 365 Kpc nie może wykluczać potrzeby zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu rekompensatowym, bo jego interes prawny do uczestniczenia w nim, także w kontekście zarzutu podniesionego w pkt 2, jest oczywisty. 4) art. 73 Kpa w zw. z art. 28 Kpa poprzez odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony i odmowę dostępu do akt sprawy, mimo że postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego jako współuprawnionego do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. na terytorium [....] majątków: "[...]", "[....]" i "[....]" , zaś interes ten wynika z otwarcia spadku z chwilą śmierci spadkodawcy i dysponowania testamentem powołanym w pkt 3, natomiast postanowienie spadkowe ma charakter deklaratoryjny i nie może zostać zmienione, co zresztą organ uznał uwzględniając wniosek skarżącego i w odrębnym postanowieniu zawiesił postępowanie rekompensatowe do czasu zakończenia postępowania o zmianę postanowienia Sądu [....] dla [...-...] w [...] w sprawie [...], w którym skarżący domaga się uznania go za spadkobiercę K.C.; 5) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego umożliwiającego uznanie go za stronę postępowania rekompensatowego oraz udostępnienie mu akt do wglądu, chociaż organ jednocześnie uznał że toczące się postępowanie o zmianę postanowienia Sądu [...] dla [... - ....] w [...], [...], w którym skarżący domaga się uznania go za spadkobiercę K.C. uzasadnia zawieszenie postępowania rekompensatowego. Wnoszą o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony oraz udostępnienie mu wglądu do akt niniejszej sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżący odniósł się do przedstawionych wyżej zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako p.p.s.a) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w ten sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2017 r. którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiające skarżącemu wglądu do dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych z powodu niewykazania następstwa prawnego po właścicielu nieruchomości którego postępowanie to dotyczy. Na wstępie rozważań, należy wyjaśnić, iż przepisy Konstytucji RP określają zasadę jawności i dostępu do informacji, uregulowane m.in. w art. 51 ust. 3, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Z kolei art. 61 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Cytowane przepisy są przepisami ogólnymi, wprowadzającymi pewną regułę (zasadę), której uszczegółowienie nie dokonywane jest na gruncie poszczególnych ustaw. Z powyższych względów zasada jawności może być realizowana na kilka sposobów, w oparciu o przepisy różnych ustaw, w zależności od okoliczności i warunków konkretnej sprawy. W sprawach objętych postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (czyli prowadzonych przed organem administracji publicznej dotyczących spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), zagadnienie udostępnienia dokumentów (zawartych w aktach administracyjnych) uregulowane zostało w art. 73 k.p.a. Zgodnie z jego treścią strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe oznacza, iż udostępnianie dokumentów we wskazanym powyżej trybie dopuszczalne jest tylko w stosunku do strony dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz tylko wówczas, gdy żądane dokumenty stanowią element akt sprawy administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy prawa wglądu do akt domaga się podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego lub w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczy dokumentów wytworzonych co prawda przez organ administracji publicznej, ale które nie stanowią elementu akt konkretnego postępowania administracyjnego, wówczas ich udostępnienie wnioskodawcy możliwe jest w oparciu o przepisy innej ustawy realizującej konstytucyjną zasadę jawności - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Uznaje się, że dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego, a dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1984/06). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie dokumentów, które dotyczą konkretnego postępowania administracyjnego, którego skarżący nie jest stroną. Zgodnie z art. 30 § 4 KPA w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania administracyjnego w jej miejsce wstępują następcy prawni. Natomiast następcą prawnym (spadkobiercą) zgodnie z art. 1025 § 2 Kc jest osoba, która uzyskała postanowienie sądowe stwierdzające nabycie spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, a czego sam skarżący nie kwestionuje postępowanie dotyczące zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K.C., która jest jednym ze spadkobierców po J.P. nie jest zakończone prawomocnie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd [....] dla [...-...] (sygn. akt [...]) umorzył powyższe postępowanie, na które to orzeczenie strony złożyły zażalenie które dopiero rozpatrzy Sąd [...] w [....] [...] Wydział [...-...] Dlatego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że do czasu rozstrzygnięcia powyższych kwestii, a przede wszystkim bezspornego ustalenia następców prawnych K.C. skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku spadkobierców po J. P. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez niego nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątkach: "[...]", "[...]" i "[...]" na obecnym terytorium [...] – w trybie przepisów ustawy zabużańskiej a tym samym do udostępnienia mu wglądu do akt tej sprawy wynikających z art. 73 § 1 KPA. Słusznie zauważa organ, że w przypadku uzyskania przez skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia dotyczącego zmiany dotychczasowego postanowienia o stwierdzeniu spadku po K.C. i zaliczenia go do jej spadkobierców uzyska on prawną możliwość udostępnienia mu zebranego w interesującej go sprawie administracyjnej materiału dowodowego. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 73 KPA nie może organ administracji dokonywać oceny prawidłowości ustalenia kręgu stron (spadkobierców) w postępowaniu "głównym" . Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że nie można zarzucić wadliwości zaskarżonemu postanowieniu utrzymującemu w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające udostępnienia skarżącemu akt postępowania administracyjnego. Reasumując, skoro wniosek o udostępnienie akt administracyjnych pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to uzasadniona była odmowa udostępnienia tych akt skarżącemu. W tych okolicznościach zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.