I SA/Wa 1035/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Agata Abramowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., E. W., C. B. S. oraz E. M., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...].02.2015 r., stwierdzającej, że udział w łącznej wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną p/n "ul. [...]", będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], należącej w tej dacie do A. W., E. W., C. S., E. M., stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...] oraz, że udział w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną p/n "ul. [...]", będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], należącej w tej dacie do Skarbu Państwa, nie stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...], uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...].01.2015 r. Nr [...] stwierdził, że udział w łącznej wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną p/n "ul. [...]", będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], należącej w tej dacie do A. W., E. W., C. S., E. M., stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...] oraz, że udział w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną p/n "ul. [...]", będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], należącej w tej dacie do Skarbu Państwa nie stał się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...]. A. W., E. W., C. B. S. oraz E. M. złożyli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2015 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w osnowie zaskarżonej decyzji powołana została niewłaściwa podstawa prawna. Nadto skarżący zarzucili, iż współwłaścicielem działek Nr [...] oraz [...] od 1970 r. był Skarb Państwa, a sytuacji takiej nie obejmuje art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący podnieśli również, iż nie ma takiej możliwości, aby z dniem 1.01.1999 r. droga gminna stała się współwłasnością gminy i Skarbu Państwa, bowiem jest to sprzeczne z treścią art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący zarzucili, iż w postępowaniu przed organem I instancji pominięty został Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Nadto skarżący zarzucili dowolność, powierzchowność oraz wewnętrzną sprzeczność ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Skarżący kwestionują przedłożoną przez wnioskodawcę mapę jako dowód na zajętość działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31.12.1998 r. W piśmie z dnia 17.04.2015 r. będącym uzupełnieniem odwołania skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 2.02.2015 r. Postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2015 r., Nr [...] w sposób, iż w wierszu 3 na 1 stronie (podstawa prawna) zamiast "art. 103 ust. 3" winno być "art. 103 ust. 2" Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że: Zgodnie z art. 73 ust.1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z powyższego wynika, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 powołanej ustawy organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i Nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami ww. nieruchomości byli E. M. W., C. B. S., E. M., A. S. W. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w dniu 31.12.1998 r. prawo współwłasności ww. nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Zdaniem organu odwoławczego nie jest dopuszczalne stwierdzenie nabycia z mocy prawa w powyższym trybie udziału we własności nieruchomości. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.01.2017 r. sygn. akt I OSK 3035/15: "(...) decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) nie może mieć charakteru decyzji częściowej i stwierdzać przejścia własności jedynie w zakresie pewnego udziału. Takie rozstrzygnięcie narusza rażąco art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, albowiem stoi w sprzeczności z wyrażonym w nich mechanizmem wywłaszczenia i formą potwierdzania skutku wywłaszczenia. Wydawana decyzja wojewody nie jest dokumentem mającym potwierdzać poszczególnym właścicielom lub współwłaścicielom fakt odjęcia własności, lecz dokumentem stwierdzającym nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności określonej nieruchomości zajętej pod drogę. Potwierdzenie nabycia jedynie udziału w prawie własności nie jest wypełnieniem dyspozycji z art. 73 ust. 3 ustawy, nie potwierdza przejścia własności nieruchomości, a jedynie nabycie udziału w tym prawie, co nie odpowiada skutkowi zaistniałemu z mocy prawa". Wobec zatem stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału we własności nieruchomości, organ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.2015 r. i odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: Nr [...] o pow. [...] ha i Nr [...] o pow. [...] ha w całości. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że powoływanie się przez organ na wyrwany z kontekstu fragment wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. , sygn.. akt I OSK 3035/15 w którym to sąd stwierdził, że: "decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) nie może mieć charakteru decyzji częściowej i stwierdzać przejścia własności jedynie w zakresie pewnego udziału (...)". organ odwoławczy błędnie, zdaniem skarżącego, przyrównał stan prawny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania do stanu prawnego zobrazowanego w wyroku NSA. Sytuacja przedstawiona w wyroku dotyczy nieruchomości, która na dzień 31.12.1998 roku stanowiła w całości współwłasność osób fizycznych, a decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) stwierdzała nabycie prawa własności przez podmiot publiczny (władający drogą) tylko w pewnym udziale, natomiast pozostały udział pozostawał własnością osób fizycznych. W takich sytuacjach, jest oczywiste, zdaniem skarżącego, że nie jest dopuszczalne wydawanie częściowej decyzji, na podstawie art. 73, która ma charakter deklaratoryjny potwierdzający stan na dzień 01.01.1999 roku. Natomiast w przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści księgi wieczystej numer [...], w dniu 31.12.1998 roku nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha stanowiła współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa. Zatem, w celu potwierdzenia stanu prawnego, jaki istniał w dacie, o której mowa w art. 73, konieczne było zdaniem skarżącego wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] udziału w wysokości [...], należącego do osób prywatnych. Pozostały udział w przedmiotowej nieruchomości zgodnie z księgą wieczystą stanowi własność Skarbu Państwa, który będzie podlegał komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Jak wynika z powołanego przez organ odwoławczy wyroku NSA, decyzja stwierdzająca na podstawie art. 73 nabycie z mocy prawa własności nie ma podzielnego charakteru, poza sytuacją w której współwłaścicielami na dzień 31.12.1998 roku były osoby fizyczne oraz Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wówczas decyzja wojewody stwierdza nabycie jedynie udziału należącego do osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie: Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - następowała w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w tym wypadku Rady Narodowej Miasta (...)). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne o nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położone w [...] w obrębie [...] znajdują się pod drogą publiczną (w jej liniach rozgraniczających) ul. [...] w [...] będącą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...]. Powyższe działki w udziale [...] części należały w tym dniu do osób fizycznych tj. A. W., E. W., C. S. i E. M., a w pozostałym udziale tj. [...] części stanowiły w tej dacie własność Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej [...]. Zajętość powyższych działek pod drogę publiczną potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. przeznaczony do dokonania wpisu w księdze wieczystej; oraz mapa dla celów prawnych z sierpnia 2013 r. (przyjęta do zasobu geodezyjnego pod nr [...]), z których wynika, że obie te działki znajdowały się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...] w [...], już w dniu 31 grudnia 1989 r. Ponieważ przebieg drogi nie zmienił się, oznacza to, że stan taki istniał także w dniu 31 grudnia 1998 r., chociaż w aktach sprawy brak jest mapy potwierdzającej wprost stan drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., co potwierdza też oświadczenie Dyrektora MZD w [...] z dnia [...].03.2014 r. Podstawą zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. nr [...] poz. [...], która następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. O sprawowaniu władztwa nad ulicą [...] świadczy umowa z dnia [...].11.1996 r. zawarta między Miastem [...], a Przedsiębiorstwem Handlowym [...] na odśnieżanie, uprzątanie zanieczyszczeń pozimowych w sezonach 1996/1997, 1997/1998, 1998/1999. Natomiast z metryki ulicy wynika, że miała oświetlenie, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Natomiast istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy organ samorządowy może nabyć udział w nieruchomości drogowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednoznaczne jeżeli chodzi o nabycie udziału w drodze publicznej przez organ samorządu lub Skarb Państwa z mocy prawa, jeśli droga publiczna w całości stanowiła własność osób fizycznych. W takiej sytuacji nabycie przez podmiot publicznoprawny udziału w drodze publicznej jest niedopuszczalne i skutkuje brakiem podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności w stosunku do całej nieruchomości, bowiem kompetencja Wojewody do wydania decyzji nie może być postrzegana jako uprawnienie do kształtowania stanu prawnego. W takiej sytuacji decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) nie może mieć charakteru decyzji częściowej i stwierdzać przejścia własności jedynie w zakresie pewnego udziału. Takie rozstrzygnięcie narusza rażąco art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, albowiem stoi w sprzeczności z wyrażonym w nich mechanizmem wywłaszczenia i formą potwierdzana skutku wywłaszczenia. Wydawana decyzja wojewody nie jest dokumentem mającym potwierdzać poszczególnym właścicielom lub współwłaścicielom fakt odjęcia własności, lecz dokumentem stwierdzającym nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności określonej nieruchomości zajętej pod drogę. Potwierdzenie nabycia jedynie udziału w prawie własności nie jest wypełnieniem dyspozycji z art. 73 ust. 3 ustawy, nie potwierdza przejścia własności nieruchomości, a jedynie nabycie udziału w tym prawie, co nie odpowiada skutkowi zaistniałemu z mocy prawa. Zdaniem Sądu jedyną sytuacją w której dopuszczalne jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa udziału we własności nieruchomości jest przypadek, w którym współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej drogę publiczną są osoby fizyczne i Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wtedy tylko decyzja Wojewody dotyczyć może nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tej części, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła ich własności, a stanowiła własność osób fizycznych. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Udział w drodze publicznej należącej do Skarbu Państwa będzie bowiem podlegał komunalizacji na rzecz Gminy [...], co słusznie podkreśla skarżący, a wówczas całą drogą publiczną zarządzać będzie jeden podmiot - Miasto [...]. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczącego powyższej kwestii. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.