I SA/Wa 1036/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skarg M. M. i M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. I SA/Wa 1036/19 Uzasadnienie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 157, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku E. M. (w której miejsce wstąpili obecnie M. M. i R. M.) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego J. K. przyznania prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawa dotyczy zabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiącej co do [...] części własność J. K. (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].11.1994 r. L. dz. [...]). Nieruchomość powyższa została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowy grunt stał się własnością Gminy [...], a następnie własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość oznaczona jako hip. Nr [...] -d. c. KW [...] stanowi znajdujący się w obrębie [...] grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr: - [...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, - [...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, - [...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, - [...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] -uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, -[...] - uregulowany w KW nr [...], własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste. W aktach własnościowych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, jednak z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że został on złożony przez J. K. w dniu [...] września 1947 r. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmówił przyznania J. K. prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z prawomocnie uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości został między innymi przeznaczony pod zespól budynków jednego zakładu poligraficznego. W dniu 22 lutego 1998 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego przyznania J. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] nr Ldz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w uzasadnieniu wskazując, że wnioskodawca – M. M. - nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr P. [...] z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał w mocy swoją decyzję w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części pod urządzenie ogrodu i w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, co oznacza, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 1677/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nr L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, w części pod urządzenie ogrodu i w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, co oznacza, że odmowa przyznania prawa własności czasowej była zasadna. Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. w uzasadnieniu wskazując, że ustalenia organu I instancji dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego, jakim była objęta przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji dekretowej są prawidłowe. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, że intencją ustawodawcy było podporządkowanie przemysłu poligraficznego zarządowi państwa lub podmiotom przez nie wskazanym, a ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Przeznaczenie nieruchomości pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego wraz ze strefą ochronną w postaci ogrodu oraz drogi wykluczało więc możliwość przyznania prawa własności czasowej osobie prywatnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1579/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób wszystkich okoliczności istotnych do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nie przedstawił także w uzasadnieniu pełnego stanowiska odnoszącego się do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W szczególności w każdym przypadku wskazywania na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną konieczne jest ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego wymieniony w planie rodzaj użyteczności publicznej mógł uzasadniać odmowę przyznania prawa do gruntu. Z akt własnościowych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości zostały wydane indywidualnie w stosunku do każdego współwłaściciela, w związku z czym stronami niniejszego postępowania są jedynie następcy prawni J. K.. Do akt postępowania złożono następujące dokumenty poświadczające następstwo prawne po J. K.: J. K. zmarł w dniu [...].07.1985 r. w [...], a spadek po nim nabyli: córki E. M. i J. K. oraz brat K. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].02.1990 r., sygn. akt [...] Ns [...]). J. K. zmarła w dniu [...].01.2004 r. w [...], a spadek po niej nabył w całości syn A. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].04.2014 r., sygn. akt [...] Ns [...]). K. K. zmarł w dniu [...].02.1991 r. w [...], a spadek po nim nabyły córki: Z. K., J. S. i J. G. (postanowienie Sądu rejonowego w [...] z dnia [...].08.1991 r., sygn. akt [...] Ns [...]). J. G. zmarła w dniu [...].07.2007r. w [...], a spadek po niej nabyli: H. P., J. G., G. K. i M. G. (postanowienie Sądy Rejonowego w [...] z dnia [...].04.2008 r., sygn. akt. [...] Ns [...]). Z. K. zmarła w dniu [...].04.2008 r. w [...], a spadek po niej nabyli: B. J., Z. Z., A. Z. i J. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.2008 r., sygn. akt [...] Ns [...]). A. Z. zmarł w dniu [...].11.2011 r. w [...], a spadek po nim nabyła córka A. C. (akt notarialny poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] sporządzony przez zastępcę notarialnego M. B. w dniu [...].12.2017 r. w [...]). E. M. sprzedała M. M. udział wynoszący 1/2 w spadku po J. K. (akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony przez notariusza B. B. w dniu [...].12.1994 r. w [...]). E. M. zmarła w dniu [...].11.2010 r. w [...], a spadek po niej nabyli: Z. M., M. M. i R. M. (akt notarialny poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] sporządzony w dniu [...].02.2011 r. w [...] przez notariusz A. M.). Z. M. zmarł w dniu [...].05.2014 r., w [...], a spadek po nim nabyli: M. M. i R. M. (akt notarialny poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] sporządzony przez notariusz A. M. w dniu [...].11.2014 r. w [...]). Obecnie następcami prawnymi J. K. są więc: M. M., R. M., A. K., B. J., Z. Z., A. C., J. Z., J. S., H. P., J. G., G. K., M. G. i M. M.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stosownie do art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Ogłoszenie o objęciu przez Gminę [...] gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ukazało się w dniu [...].03.1947 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...].03.1947 r. Wprawdzie w aktach nieruchomości brak jest oryginału wniosku, jednakże z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. wynika, że został on złożony przez J. K. w dniu 29 września 1947 r., tj. w terminie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego powinien być uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W myśl tego przepisu organ orzekający w sprawie mógł tylko wówczas nie uwzględnić wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdyby takie korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, przy czym musiał to być plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe. W toku niniejszego postępowania organ nadzoru ustalił, że dla terenu obejmującego nieruchomość ozn. jako "Hip. Nr [...]" -c.d. KW [...] został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów ograniczonych osiami ulic: [...],[...],[...] i [...], uchwalony w dniu [...].07.1947r., ogłoszony w dniu [...].07.1947r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Z planu wynika, że przedmiotowa nieruchomość była położona: -w granicy terenów przeznaczonych pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego (pkt 4 oznaczeń do planu) - działka ew. nr [...] oraz części działek ew. nr [...],[...]; - w granicy terenu przeznaczonego na urządzenia dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (pkt 6 oznaczeń do planu) - część o pow. [...] m² działki ew. nr [...] - w granicy części terenu działki budowlanej wyłączonej spod zabudowy i przeznaczonej na urządzenie ogrodu (pkt [...] oznaczeń do planu) - działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część o pow. [...] m² działki ew. nr [...], część o pow. [...] m² działki ew. nr [...], pozostała część działki ew. nr [...]; Zgodnie z opisem budynków sporządzonym przez Biuro Odbudowy [...] w 1945/46 nieruchomość przy ul. [...] zabudowana była od frontu ul. [...] budynkiem 4-kondygnacyjnym, murowanym, fabrycznym, w połowie zniszczonym, od ul. [...] parterowym fabrycznym w remoncie, od ul. [...] budynkiem fabrycznym, wypalonym służącym jako ogrodzenie, od ul. [...] halami fabrycznymi zupełnie wypalonymi. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10 zapadłym w sprawie dotyczącej decyzji skierowanej do innego ze współwłaścicieli, ale dotyczącym tej samej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Sąd wskazał w powyższym wyroku, że istotnym dla oceny prawidłowości decyzji dekretowej jest, czy grunt może być wykorzystany, a nie że jest lub będzie wykorzystany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania, obowiązkiem zaś organu nadzoru jest jednoznaczne ustalenie i uzewnętrznienie swego stanowiska w motywach decyzji, czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość mogła być wykorzystana w całości łub w części przez dotychczasowych właścicieli na cele określone w planie zabudowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25.03.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1579/09 przywołał uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (pubi. Lex nr 463485) w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Istotne znaczenie ma natomiast rodzajowe określenie funkcji w planie jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. W tym celu wymagane jest w szczególności dokonanie analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. odmówił przyznania prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w uzasadnieniu podając, że teren przedmiotowej nieruchomości został między innymi przeznaczony pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego. W toku postępowania nadzorczego ustalono, iż w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej nieruchomości położone przy ul. [...],[...],[...], ozn. nr hip. [...] objęte były Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym przez Radę Narodową [...] w dniu [...].07.1947 r. i zgodnie z zapisami tego planu przeznaczone były pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego oraz częściowo na urządzenie ogrodu i dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. nr 3, poz. 17) Państwo przejęło na własność przedsiębiorstwa działające w wymienionych enumeratywnie gałęziach gospodarki narodowej, w pkt 17 wymieniono przemysł poligraficzny i drukarnie. Natomiast na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. nr 63, poz. 347) w celu założenia zakładu poligraficznego należało uzyskać koncesję. Z akt sprawy nie wynika, aby J. K. był właścicielem zakładu poligraficznego oraz posiadał odpowiednią koncesję uprawniającą do prowadzenia takiej działalności, czy też złożył wniosek o wydanie takiej koncesji. Na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania orzeczenia dekretowego znajdowały się jedynie pozostałości po zabudowaniach fabrycznych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren ten został przeznaczony dla Spółdzielni Wydawniczej "[...]" w [...] oraz przekazany jej w lipcu 1947r. Budowa zakładu poligraficznego na nieruchomości położonej przy ul. [...] była dużą inwestycją zaplanowaną przez podmiot wówczas dominujący na rynku wydawniczym w Polsce. Ponadto inwestycja ta ze względu na swoją skalę prowadzona była również na innych działkach hipotecznych, które nie były wcześniej własnością J. K.. Budowa drukarni dla spółdzielni wydającej dużą część gazet i książek w ówczesnej Polsce była bez wątpienia inwestycją w zakresie użyteczności publicznej, której nie mogła zrealizować osoba fizyczna. Wskazać również należy, że plan zagospodarowania przestrzennego określał sposób zagospodarowania całego fragmentu dzielnicy. Miejscowy Plan Zagospodarowania nr [...] obejmujący przedmiotową nieruchomość w dacie wydania kwestionowanej decyzji określał sposób zagospodarowania części dzielnicy [...]. Obejmował kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych i zakładał realizację na tym terenie jednej dużej inwestycji - zakładu poligraficznego oraz otaczającej go infrastruktury. Budowa miała następować w czterech etapach. Teren nieruchomości położonej przy ul. [...],[...],[...], ozn. nr hip. [...] miał zostać zagospodarowany w etapie I - do daty uprawomocnienia się planu i II do dnia [...].01.1949 r. Nie można zatem rozważać przeznaczenia konkretnych fragmentów nieruchomości w oderwaniu od całości terenu. Na gruncie niniejszej sprawy nie mają więc sensu rozważania, czy dotychczasowi właściciele mogli na części przedmiotowej nieruchomości założyć ogród. Z rysunku planu wynika bowiem jednoznacznie, że plan ten dotyczył dużego obszaru traktując go w sposób integralny i niepodzielny. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu była budowa zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego. Jednocześnie przy tak dużej inwestycji, dodatkowo znajdującej się w centrum miasta, niezbędne było utworzenie stref ochronnych, oddzielających zakład przemysłowy od pozostałej części miasta i zmniejszających uciążliwość prowadzonej działalności dla mieszkańców. Dotychczasowi, prywatni właściciele nie mogli również korzystać z gruntu przeznaczonego na drogi. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa ( podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej J. K. nie zawiera rażących wad, które skutkowałyby jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję wpłynęły dwie skargi. – M. M. i M. M.. M. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwe zastosowanie oraz bezzasadne przyjęcie; że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż decyzja dekretowa obarczona była wadami formalnymi, w szczególności nie zawierała uzasadnienia faktycznego, ani prawnego, jak również z jej treści nie wynika wykazanie braku spełniania przesłanek ustanowienia własności czasowej przez J. K.; 2) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż możliwość korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem jest uzależniona od kwestii koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej, jak również poprzez przyjęcie, iż realizacja celów określonych planem zagospodarowania może nastąpić wyłącznie na gruntach należących do Państwa, do których prawa nie przysługują osobom fizycznym; 3) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 kpa poprzez poczynienie niepełnych i wadliwych ustaleń faktycznych, braku wnikliwego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu Skarżącej, w szczególności: a) brak poczynienia ustaleń co do ważności planu zagospodarowania z dnia [...] lipca 1947r., b) poczynienie wadliwych ustaleń i przyjęcie przez organ niczym nieuzasadnionych założeń co do braku możliwości korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela na cele urządzenia terenów zielonych, c) brak poczynienia ustaleń co do tego, czy w planie zagospodarowania określano planowane drogi jako drogi publiczne czy wewnętrzne, jak również wadliwe i bezpodstawne ustalenie dokonane wyłącznie na podstawie treści przepisów prawa i przyjętych przez organ nieweryfikowalnych założeń, iż drogi określone w planie stanowią drogi publiczne; d) wadliwe rozważenie przez organ, iż przekazanie w lipcu 1947r. gruntu na rzecz Spółdzielni [...] potwierdza brak możliwości korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela zgodnie z przeznaczeniem w planie, e) brak rozważenia ustalonych okoliczności w postaci istnienia na nieruchomości zabudowań fabrycznych i ich wpływu na możliwość korzystania przez byłego właściciela zgodnie z przeznaczaniem określonym w planie, f) wadliwe i niepełne ustalenia organu co do kwestii uzyskiwania koncesji na prowadzenie działalności oraz brak wnikliwego rozważenia przez organ, czy brak koncesji świadczy o braku możliwości wykorzystania gruntu na cele określone w planie zagospodarowania; 4) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w sprawie; 5) naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 153 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w sposób sprzeczny z wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1579/09; 6) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na: - braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wpływu obowiązywania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1946r. o trybie udzielania koncesji no zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. nr 63, poz. 347) na możliwość korzystania przez właściciela gruntu zgodnie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania; - braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych przyjęcia przez organ stanowiska o braku możliwości korzystania przez dawnych właścicieli z nieruchomości na cele urządzenia terenów zielonych; - lakonicznym uzasadnieniu przyjęcia przez organ, iż drogi określone w planie zagospodarowania były drogami służącymi ogółowi społeczeństwa oraz że były drogami publicznymi; 7) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wadliwą wykładnię i stosowanie przepisów nieuwzględniające chronionych konstytucyjnie wartości i prawa do ochrony własności i dziedziczenia, skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] grudnia 1947r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta [...] nr L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 1947r., a w przypadku braku uwzględnienia tegoż wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości celem umożliwienia Organowi ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. M. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 153 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1579/09, w tym nieprawidłowe uznanie, że w sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 oraz niezbadanie czy wykorzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela a było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7, 8, 10, § 1 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. poprzez brak zbadania sprawy , jak również uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazał również na naruszenie art. 7 ust. 2 Dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2. K.p.a. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2019 r., I SA/Wa 1037/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1037/19 I SA/Wa 1036/19 oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1036/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), było orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. o odmowie przyznania J. K. prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. Podstawę prawną kontrolowanego przez organ orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz.279 – dalej dekret warszawski). Zgodnie z tym przepisem "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej." Przepis ten należy tłumaczyć w ten sposób, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Zauważyć przy tym należy, że wcześniejszą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1579/09. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru w tej sprawie było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydenta [...] planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości w całości lub w części przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Sąd w wyroku wskazał na konieczność dokonania analizy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). W ocenie Sądu wyrażonym w ww. wyroku " w każdym przypadku wskazywania na przeszkodę w ustanowieniu prawa własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest ustalenie i wyczerpujące wyjaśnienie, dlaczego wymieniony w planie rodzaj użyteczności publicznej mógł uzasadniać odmowę przyznania prawa do gruntu". W ocenie Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę organ administracji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ nadzoru w ponownie prowadzonym postępowaniu, prawidłowo zastosował się do wytycznych Sądu, przeprowadził dokładną analizę, zarówno ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, jak również możliwości wykorzystania nieruchomości przez dawnego właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zabudowy. Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. ustalił, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...], uchwalony przez Radę Narodową [...] w dniu [...] lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Plan ten objął swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...] i stanowił spójne założenie urbanistyczne. Na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym – poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji – teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Na wydruku planu, znajdującym się w aktach sprawy oznaczono położenie dawnej nieruchomości, która w znaczącej części znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zespół budynków zakładu poligraficznego, w części w obszarze przeznaczonym na urządzenie ogrodu, a w pozostałej części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Bezzasadny jest przy tym zarzut skargi wskazujący na brak oceny organu co do ważności planu miejscowego. Badanie tej kwestii wykraczałoby bowiem poza przedmiot sprawy. W ocenie Sądu ustalenia organu nadzoru co do tego, jaki plan zabudowy obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947r. nie są sporne i należy je uznać za poprawne. Zdaniem Sądu Minister prawidłowo zinterpretował też funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla dawnej nieruchomości pozostającej we współwłasności m. in. J. K.. Minister uznał, że zasadniczą funkcją terenu objętego planem była budowa jednego zakładu poligraficznego obejmującego wiele dawnych nieruchomości, a planowane urządzenie zieleni miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta. Planowane drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały być ogólnodostępne a także służyć potrzebom zakładu. Na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "Ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana." W niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę organ, plan zagospodarowania przestrzennego, jak również kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1947 r. nie odwołują się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie. Nie ma więc potrzeby konkretyzacji powołanej uchwały i jej wykładni co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej, w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Po drugie, znaczenie ma funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie "wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane" (cytat z uchwały). W ocenie sądu rację ma organ nadzoru, że z uwagi na rozmiar podstawowego przedsięwzięcia zapisanego w planie (zakładu poligraficznego), zlokalizowanego na kilku nieruchomościach, nie tylko na nieruchomości będącej współwłasnością m. in. J. K., zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez tego współwłaściciela nie było możliwe choćby z tego powodu, że nie dysponował oni prawem do całości gruntu objętego planowaną inwestycją. Ponadto, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni Wydawniczej "[...]" oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a wiec przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazuje na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Można więc ten przypadek powołać jako przykład konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych", odwołując się do cytatu z uchwały I OPS 5/08. Niewątpliwie rozmiar i integralność inwestycji stanowiły przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu, z uwagi na realizację tak dużego zamierzenia inwestycyjnego, którego działalność wiązała się ponadto z koniecznością uzyskania koncesji, korzystanie z nieruchomości w zgodzie z planem musiało być realizowane przez właściciela, a nie przez inny podmiot na podstawie stosunku obligacyjnego. W przypadku tej sprawy kłóciłoby się to z istotą planowanej inwestycji (jej trwałością, której nie zabezpiecza stosunek obligacyjny), pomijając fakt, że na podstawie tak rozumianego korzystania z nieruchomości poprzez stosunek obligacyjny, upoważniający do korzystania z nieruchomości przez inny podmiot, można byłoby wykazać w każdej sprawie możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie. Norma z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego byłaby w takim przypadku zupełnie nieracjonalna. Wyraźnie stanowi ona jednak o korzystaniu z nieruchomości przez właściciela, a nie przez inny podmiot, na podstawie stosunku prawnego i to o charakterze obligacyjnym. W powyższym kontekście organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem zakładu poligraficznego. Zatem mający powstać na części nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa, korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu. Prawidłowa jest również ocena organu nadzoru, że drogi przewidziane w Miejscowym Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...], uchwalonym przez Radę Narodową [...] w dniu [...] lipca 1947 r., jako ogólnodostępne, nie mogły być zagospodarowane przez osobę fizyczną. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to zarówno art. 5 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej w wersji z 1938 r., którego odpowiednikiem był art. 7 w tekście jednolitym zamieszczonym w Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433, przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu dekretowego urządzenie drogi, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez dotychczasowych współwłaścicieli. Sąd nie dostrzega więc, wbrew zarzutom obydwu skarg, naruszenia przepisów postępowania, które miałyby polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, lub niewłaściwej ocenie dowodów w niej zgromadzonych. Na konkretne okoliczności uzasadniające postawienie takich zarzutów żadna ze skarg nie wskazuje. Ocena sprawy na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jak wyjaśniono wyżej, została zaś przez organ nadzoru dokonana w sposób prawidłowy, bez naruszenia również art. 153 p.p.s.a. Nie było więc podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w stosunku do orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.