I SA/Wa 1036/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r. nr KOC/7477/Op/21 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości zasiłku okresowego oddala skargę. A. B. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r. znak KOC/7477/Op/21 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku okresowego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Nr [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. Prezydent m. [...] przyznał A. B. zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., w tym od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. uchyliło ww. decyzję z dnia 18 stycznia 2021 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o przyznaniu tego zasiłku od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od dnia 1 stycznia 2021r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wnioskiem z dnia 13 września 2021 r. skarżąca wystąpiła o zmianę kwoty wypłacanego zasiłku okresowego od sierpnia 2021 r. Decyzją Nr [...] z dnia 8 listopada 2021 r. Prezydent m.[...] odmówił zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości zasiłku okresowego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 4 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) i wyjaśnił, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc będzie się ograniczać do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej występuje m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Organ podał, że w tej sprawie nie doszło do przeprowadzenia przez pracownika socjalnego obligatoryjnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Bezsporna jest przyczyna nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, tj. nieobecność strony w miejscu zamieszkania w dniach 27 września 2021 r. i 7 października 2021 r. Nie jest również sporne, że skarżąca odbierała zawiadomienia o terminach wywiadu środowiskowego już po terminach wyznaczonego wywiadu. W przypadku terminu wyznaczonego na dzień 27 września 2021 r. wiedziała wcześniej niż wysłano do niej zawiadomienie. Ponadto zawiadomieniem z dnia 12 października 2021 r. (odebrane w dniu 12 października 2021 r.) organ I instancji poinformował o zebraniu materiału dowodowego ze wskazaniem, że nie została spełniona przesłanka zależna od strony, tj. nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy. Organ wskazał, iż zgoda na przeprowadzenie wywiadu wyraża się przez przystąpienie do przeprowadzenia wywiadu. Zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielenia odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. W ocenie Kolegium z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem działania skarżącej mają stwarzać pozory dobrej woli do przeprowadzenia wywiadu. Z akt wynika, że zgadza się na przeprowadzenie wywiadu, ale nie w miejscu zamieszkania, tylko telefonicznie. W piśmie z dnia 22 września 2021 r. skarżąca oświadczyła, że nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania rodziny z uwagi na ogłoszony stan epidemii i brak szczepień rodziny. Ponadto wskazała, że jeżeli Ośrodek pragnie wyjaśnić istniejące wątpliwości wskazała na możliwość przeprowadzenia wywiadu telefonicznie. Jednakże z uwagi właśnie na konieczność wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej, istnieje konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania. Organowi znana jest bowiem okoliczność, że skarżąca posiadając mieszkanie własnościowe nie poinformowała o tym organu, co skutkowało na rzeczywistą ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej przy rozpatrywaniu wcześniejszych wniosków skarżącej o przyznanie pomocy. Organ podał, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Z powyższych względów Kolegium przyjęło, że skarżąca swoją postawą uchyla się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co świadczy o niewyrażeniu zgody na jego przeprowadzenie. To na stronie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu, w niniejszej sprawie skarżąca tego obowiązku nie wypełniła. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, że wnioskiem z dnia 13 września 2021 r., skarżąca wystąpiła o zmianę kwoty wypłacanego zasiłku okresowego od sierpnia 2021 r., z uwagi na zmianę dochodu rodziny ze względu na zaprzestanie wypłacania przez Ośrodek świadczenia w postaci zasiłku stałego. Przesłanką zmiany kwoty zasiłku okresowego był fakt znany Ośrodkowi z urzędu: zmiana kwoty dochodu rodziny na skutek działania organu tj. wstrzymania wypłaty zasiłku stałego przez Ośrodek wypłacanego. Zasiłek ten do tej pory nie jest przez Ośrodek wypłacany, a organ nie uwzględnia tego faktu w wypłacanej kwocie zasiłku okresowego. Ponadto skarżąca podała, że w grudniu 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1830/21, wydał wyrok uwzględniający skargę skarżącej i zmieniający kwotę zasiłku okresowego, która nie została uwzględniona przez Kolegium przez wydanie nowej decyzji w sprawie, jak również nie uwzględniono jej w zaskarżonej decyzji z dnia 1 marca 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 3468/15 oraz z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 583/21). Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Z kolei art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, wprost stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Tym samym, należy przyjąć, że utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W świetle powyższych przepisów, mając na uwadze postawę skarżącej w toku postępowania administracyjnego, odmowa przyznania wnioskowanego w niniejszym przypadku świadczenia była uzasadniona. Pomimo prób podejmowanych od początku postępowania skarżąca uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pracownikom socjalnym udającym się na wywiad środowiskowy. Jak wynika z akt sprawy, w tym ze sporządzonych przez organ notatek, w dniu 17 września 2021 r. pracownik socjalny próbował nawiązać kontakt telefoniczny i osobisty ze skarżącą jednak bezskutecznie. Udało się to w dniu 23 września 2021 r. (po przesłaniu do skarżącej zawiadomienia), gdzie w rozmowie telefonicznej skarżąca wyraziła zgodę na wywiad w miejscu zamieszkania w dniu 27 września 2021 r. Tym niemniej do wywiadu środowiskowego nie doszło albowiem skarżącej na miejscu nie zastano. W dniu 29 września 2021 r. skarżąca ponownie zwróciła się do organu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wyznaczono termin na dzień 7 października 2021 r. jednak i tym razem pracownicy socjalni nie zastali skarżącej w wyznaczonym miejscu. Mimo, że terminy wizyt pracowników socjalnych zostały ze skarżącą uzgodnione, co więcej pracownicy socjalni bezpośrednio przed terminem przypominali skarżącej o zaplanowanym wywiadzie środowiskowym (zob. k-10 i k-16 akt administracyjnych) – to skarżąca nie była obecna w miejscu zamieszkania, i nie poinformowała o przyczynach swojej nieobecności. Zauważyć należy, iż skarżąca kierowała do organu liczne pisma (z dnia: 22 września 2021 r., 23 września 2021 r., 28 września 2021 r., 29 września 2021 r., 4 października 2021 r., 8 października 2021 r., 9 października 2021 r., 12 października 2021 r., 30 października 2021 r.), w których raz wyrażała zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, innym razem godziła się jedynie na wywiad telefoniczny. W ocenie Sądu prezentowana przez skarżącą postawa nie wskazuje na chęć współpracy z organem, a pisemne jej oświadczenia miały charakter jedynie pozorny. Obiektywna ocena okoliczności sprawy wskazuje jednoznacznie na brak realnej woli współpracy z jej strony. To skarżąca swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a kierując liczne pisma do organu próbuje w ten sposób niejako uniknąć konsekwencji braku współdziałania z pracownikami socjalnymi, i uniemożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przemawiające za koniecznością odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej, która bez istotnego powodu uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co z kolei nie pozwoliło organowi na dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. To na stronie spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie, aby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Natomiast uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącej, jednakże aby rozpatrzyć wniosek skarżącej o zmianę decyzji, organ musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co umożliwia w szczególności dowód w postaci wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przeprowadzenia takiego dowodu powołanym do tego pracownikom organu, skutkować musi odmową przyznania świadczenia. Jeśli skarżąca była nieobecna w domu podczas wizyty pracowników socjalnych, to powinna ustalić inny dogodny termin wywiadu środowiskowego. Kilkukrotne jednak próby sporządzenia wywiadu w różnych terminach, o których skarżąca wiedziała, świadczą o tym, że skarżąca w istocie w wywiadzie takim nie chce uczestniczyć. W ocenie Sądu, składane przez skarżącą pisma nie świadczyły o chęci współpracy z organem. Z kolei wszystkie działania organu podjęte w toku postępowania były zgodne z prawem, a przedstawiony przez organy ciąg przyczynowo-skutkowy został prawidłowo oceniony. Organy rozpoznały w toku postępowania całokształt zebranych dowodów, nie pomijając żadnego z nich i dokonały ich wszechstronnej oceny, kierując się zasadami logiki. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.