I SA/Wa 1038/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia, w skład którego wchodzi prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału nieruchomości zarejestrowanym w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w [...] pod nr [...] o pow. [...] ha (ark. mapy [...]), uregulowanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że przedłożone organowi dowody nie pozwalają ocenić w sposób jednoznaczny, że granice nowo utworzonych działek wydzielonych pod drogę wojewódzką nr [...] są zgodne ze stanem zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2018 r. złożyło Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, niezapewnienie udziału stronie w każdym stadium postępowania. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 60 ust 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego nie zastosowanie i nie stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo [...], z dniem 1 stycznia 1999r. mienia w skład, którego wchodzi prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...]. Oznaczone na mapie z projektem podziału nieruchomości zarejestrowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w [...] pod nr [...] jako działki nr [...] i nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r.) wyjaśnił, że w myśl art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Minister zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], że brak jest dowodów, że projektowane działki nr [...] i [...] stanowiące część dawnej działki nr [...] stanowiły w dniu 1 stycznia 1999 r. drogę i były w faktycznym władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Treść zaświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę krajową nr [...] (obecnie drogę wojewódzką) nie ma potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister nie zgodził się z odwołującym, że organ wojewódzki nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału. Organ wojewódzki przeprowadził 18 sierpnia 2017 r. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wizję lokalną, w której udział wzięły zainteresowane strony. Z protokołu z oględzin wynika, że są rozbieżności w dokumentacjach przedstawianych przez strony, jednakże wskazano w nim, że projektowana działka nr [...] stanowi skarpę, a działka nr [...] rozjazd z widocznym wykonaniem robót ziemnych – nawieziona ziemia, bez widocznych punktów granicznych, co uniemożliwia właściwe określenie granic. W protokole wskazano także na występujące na mapach różnice w numeracji działek. Pismem z 28 sierpnia 2017 r. [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, takich jak np. wypis i wyrys dot. działki nr [...], mapa zasadnicza z [...] listopada 2014 r., protokół zajęcia nieruchomości pod drogę z [...] października 2005 r. Z przesłanych przez Starostę [...] dokumentów oraz wcześniej zebranego materiału dowodowego wynika, że mienie objęte skarżoną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. było mieniem Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych, i stanowiło działkę nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z [...] października 1993 r. przekazano na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w [...]. Stan taki istniał do 5 lipca 2010 r., kiedy Agencja aktem notarialnym z [...] lipca 2010 r. sprzedała na rzecz J.P. oraz M.S. działkę nr [...]. Z wypisu i wyrysu uwzględniającego stan prawny na 26 sierpnia 2010 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła łąki trwałe i nieużytki oraz była własnością osób fizycznych. Powyższe oznacza, że o ile w dacie 1 stycznia 1999 r. ww. mienie było mieniem Skarbu Państwa, o tyle działka nr [...] nie była w faktycznym władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...]. Z mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej [...] sierpnia 2015 r. wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi na projektowane działki nr [...], [...] i [...], z czego działki nr [...] i [...] graniczą z działką nr [...] leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Z protokołu zajęcia pod drogę wynika, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią nieruchomości zajęte pod drogę publiczną nr [...] we wsi [...] - zajęcie pod pobocze i rów. Zdaniem Ministra nie sposób zgodzić się z zarzutem, że nie zapewniono udziału stronie skarżącej w każdym stadium postępowania. Wojewoda [...] pismem z 3 lipca 2017 r. poinformował strony o prowadzonym postępowaniu, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z 31 lipca 2017 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wizji lokalnej na nieruchomości, na którą stawiły się zainteresowane strony. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ wojewódzki w jakikolwiek sposób utrudniał którejś ze stron możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym zapoznanie się z aktami sprawy. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, mimo że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem: a) art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nie rozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych; b) art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie poprzez niestwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia w skład, którego wchodzi prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczone na mapie z projektem podziału nieruchomości zarejestrowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w [...] pod nr [...] jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha (ark. Mapy [...]) i nr [...] o powierzchni [...] ha (ark. Mapy [...]) uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w sytuacji gdy działki te stanowią drogę i pas drogowy drogi publicznej; c) art. 4 pkt 1 i 2, art. 2a oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na niewłaściwej wykładni pojęcia droga oraz pas drogowy i uznaniu, że skarpa nasypu, na której znajduje się jezdnia, nie stanowi drogi umiejscowionej w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Organy obydwu instancji nie rozpoznały bowiem istoty sprawy, tj. nie ustaliły, czy wypełnione zostały przesłanki do "komunalizacji" Województwa [...] w trybie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że przedłożone dowody nie pozwalają ocenić w sposób jednoznaczny, że granice nowoutworzonych działek wydzielonych pod drogę wojewódzką nr [...] są zgodne ze stanem zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ odwoławczy uznał natomiast, że brak jest dowodów, że projektowane działki nr [...] i [...] stanowiące część dawnej działki nr [...] stanowiły w dniu 1 stycznia 1999 r. drogę i były w faktycznym władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Minister nie przeprowadził przy tym pełnej analizy zgromadzonych dowodów. Zakwestionował np. zgodność ze stanem faktycznym zaświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], że działki nr [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę krajową nr [...] (obecnie drogę wojewódzką), motywując to rozbieżnościami w dokumentacji przedstawionej przez strony w trakcie oględzin i różnicą w numeracji działek, nie podejmując próby wyjaśnienia tych wątpliwości. Jednocześnie stwierdził natomiast, że "Z protokołu zajęcia pod drogę wynika, że działki nr [...], [...] i [...] stanowią nieruchomości zajęte pod drogę publiczną nr [...] we wsi [...] - zajęcie pod pobocze i rów." Zauważyć jedynie należy, że projektowane działki nr [...] i [...] stanowią dotychczas działkę nr [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających "Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej." Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku zastosowania art. 60 Przepisów wprowadzających do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, co determinowane jest regulacją zawartą w art. 2a u.d.p., która ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne (zob. wyrok NSA z 25.11.2015 r., I OSK 524/14, LEX nr 2002077). Spełnienie tak określonych przesłanek "komunalizacji" organ musi jednoznacznie potwierdzić lub im zaprzeczyć, wskazując na dowody, na których opiera ustalenia, nie może natomiast poprzestać na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów na spełnienie przesłanek z art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości także rolą organu, a nie tylko wnioskodawcy, który powinien z organem w tej mierze współdziałać, jest ich dogłębne wyjaśnienie. Zaniechanie tym obowiązkom świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli w okolicznościach tej sprawy organ I instancji nie uzyskał od Starosty [...] pełnej żądanej informacji w zakresie stanu geodezyjnego na przedmiotowej nieruchomości, to powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety, która ustosunkowałaby się także do wątpliwości zgłoszonych przez M.S. w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2017 r. (na marginesie, dowodów tam okazanych przez stronę brak w aktach sprawy), a także do wątpliwości związanych z błędną numeracją działek. W razie konieczności można przeprowadzić także ponowne oględziny nieruchomości, z udziałem stron i biegłego geodety. Pamiętać przy tym należy o definicji drogi i pasa drogowego, zawartych w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Organy nie mogły poprzestać w tej sprawie jedynie na tym, że pojawiły się wątpliwości w dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę postępowania, lecz powinny doprowadzić do wyjaśnienia tych wątpliwości w takim stopniu, który pozwoliłby na potwierdzenie lub zaprzeczenie wypełnienia normy zawartej w art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zaniechanie w tym zakresie powoduje, że w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.