I SA/Wa 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z.Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. odmawiającą Z. Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], woj. [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 1992 r. M. N. zwróciła się do Urzędu Rejonowego w [...] o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez J. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], woj. [...]. Ciągiem postanowień spadkowych wykazano, że obecnie Z. Z. jest następcą prawnym spadkobierców J. N. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa z 2005 r.), w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Warunkiem sine qua non wydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest załączenie do wniosku dokumentów wskazanych w art. 6 ustawy z 2005 r. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. Zasada ta znajduje również zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2011 r., I OSK 742/10, w którym NSA orzekł, że z ustawy z 2005 r. wynika, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę należy Minister wskazał, że strona jest zobowiązana przedłożyć dowody i oświadczenia, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r., a jeżeli tego nie uczyni organ wydaje decyzję na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Jeżeli w tym materiale dowodowym brak jest wymaganych dokumentów, organ wydaje na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 2005 r. decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister zgodził się z oceną Wojewody, że zgromadzone dokumenty nie mogą stanowić dowodów przesądzających o posiadaniu przez J. N. prawa własności do nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...]. Kwestii tytułu własności J. N. nie może przesądzić fakt zgłoszenia Pełnomocnikowi Rejonowego Rządu Tymczasowego Rzeczypospolitej Polskiej do oszacowania majątku w [...], zwłaszcza w sytuacji, w której osoba zgłaszająca swój majątek nie uzyskała opisu mienia lub orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. Uwzględniając powyższe słuszny jest pogląd, że osoba zgłaszająca nieruchomość do oszacowania u Rejonowego Pełnomocnika Rządu Tymczasowego RP do spraw ewakuacji nie musiała być jej właścicielem, jak zaznaczył WSA w Warszawie w wyroku z 20 października 2015 r., I SA/Wa 1328/15. Z § 9 Instrukcji dotyczącej wystawiania orzeczeń odszkodowawczych, wydanej przez Zarząd Centralny Państwowego Urzędu Repatriacyjnego dnia 30 listopada 1946 r., Nr. Dz. P/4370/46, wynika, że "Jednostronne opisy pozostawionego mienia [...] sporządzone przez Pełnomocników Rządu R.P. do spraw ewakuacji ludności polskiej z Republik Radzieckich, stanowią podstawę do wystawienia orzeczenia odszkodowawczego". Zatem jednostronne opisy mienia nie są dokumentami równoznacznymi z orzeczeniami wydawanymi przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, wymienionymi w art. 6 ust. 5 ustawy, jako dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie mogły stanowić podstawę do wydania przedmiotowych orzeczeń. W aktach sprawy znajduje się również odpis zaświadczenia wystawionego przez Narodowy Komisariat Finansów [...] Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z którego wynika, że J. N., posiadał w [...] dom zbudowany w 1935 r. Narodowy Komisariat Finansów [...] Republiki Radzieckiej nie jest w rozumieniu art. 76 k.p.a. podmiotem mogącym wystawić prawnie wiążący dokument urzędowy, potwierdzający stan prawny nieruchomości, zatem przedmiotowe zaświadczenie, jak również świadectwo ubezpieczeniowe nr [...], wystawione przez Narodowy Komisariat Finansów [...] Socjalistycznej Republiki Radzieckiej nie zostały sporządzone przez upoważniony i właściwy do tego organ państwowy w wymaganej formie, tym samym nie stanowią one w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentów urzędowych stanowiących dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Zeznania podatkowe składane przez J. N. oraz potwierdzenia wpłaty podatku dochodowego, wnioski o przyznanie ulgi podatkowej oraz nakazy płatnicze nie mogą stanowić w sposób przesądzający o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości pozostawionej przez J. N. Dokonując analizy przedłożonego przez stronę w toku postępowania oświadczenia z [...] kwietnia 2018 r. złożonego przez J. G. w formie aktu notarialnego, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań Minister stwierdził, że nie może ono stanowić dowodu na pozostawienie przez J. N. nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Niniejsze oświadczenie nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 6 ust 5 ustawy z 2005 r., gdyż zostało złożone tylko przez jednego świadka. W przypadku ustalania za pomocą oświadczeń świadków faktu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz rodzaju i powierzchni takiej nieruchomości wymogi dotyczące tych świadków określone w art. 6 ust. 5 ustawy muszą zostać spełnione. Powyższe wynika z treści art. 6 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym dopiero w przypadku braku dokumentów, tj. urzędowego opisu mienia, czy też orzeczenia wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny możliwe jest ustalanie ww. okoliczności za pomocą zeznań świadków, którzy muszą spełnić określone w tym przepisie wymogi (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1334/12). Oświadczenia niespełniające ustawowych wymagań mogą stanowić dowód w sprawie, gdyż ustawa zabużańska nie wyłącza zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, ale oświadczenia te, w sytuacji gdy mają na celu wykazanie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, mogą zostać potraktowane jedynie jako dowód uzupełniający. Nie mogą zaś one stanowić jedynego dowodu na tę okoliczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2014 r., I OSK 371/13, oraz z 27 marca 2015 r., I OSK 1787/13). Tym samym organ I instancji prawidłowo uznał, że przedłożone oświadczenie świadka J. G. nie może zostać uznane za dowód w sprawie, gdyż nie spełnia wymogów ustawowych. Organ odwoławczy podkreślił również, że Wojewoda [...] mając na względzie dyspozycje art. 7 i art. 77 k.p.a., zgodnie z którymi należy podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, występował do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...], jak również do Konsulatu Generalnego RP w L., Oddziałowego Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów, które świadczyłyby o fakcie posiadania i pozostawienia przez J. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 20 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1875/11, w którym podniesiono, że "niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek powoduje utratę uprawnień do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro właściciel nieruchomości nie nabył prawa do rekompensaty, to prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie nie mogli nabyć jego spadkobiercy." Mając na uwadze przytoczone okoliczności faktyczne i prawne Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz skarżącego w związku z niespełnieniem przesłanki wskazanej w art. 2 ustawy z 2005 r. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie Wojewoda umożliwił stronie uczestnictwo w każdym stadium postępowania, w tym składanie dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, a decyzję wydał po ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego pozostawienia spornej nieruchomości, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Jak już to wyżej podniesiono w niniejszej sprawie została przeprowadzona kwerenda dokumentów archiwalnych, która nie przyniosła oczekiwanych rezultatów. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. Z., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a to: 1. art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, przejawiające się przyjęciem, że zaprezentowane przez skarżącego dowody nie mogą przesądzać o posiadaniu przez J. N. tytułu do nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...] podczas gdy: - ilość zgromadzonych w sprawie dokumentów, - zbieżny przedmiot przedłożonych dokumentów (przesądzający np. o tym, że nieruchomość faktycznie była zarządzana przez ww.), dają podstawy by zakładać, że J. N. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a co więcej: - w zgromadzonym materiale dowodowym (m.in. dokument Narodowego Komisariatu Finansów [...] Republiki Radzieckiej, zeznania świadka) istnieją dowody jednoznacznie potwierdzające fakt posiadania przez J. N. uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości, - przywoływany przez organ art. 6 ustawy z 2005 r. formułuje otwarty katalog dowodów, nie wykluczając w tym zakresie możliwości dowodzenia przy zastosowaniu środków dowodowych wynikających z przepisów procedury administracyjnej, a nie objętych dyspozycją tego przepisu; 2. art. 89 § 2 k.p.a. wzw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej z udziałem świadka J. M. G. zmierzającej do ustalenia wartości dowodowej relacji świadka, podczas gdy: - z relacji świadka wynika wniosek biegunowo odmienny od tego, jaki został wywiedziony przez organ administracji, - na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku, gdy zachodzi potrzeba dodatkowego wyjaśnienia sprawy przy udziale świadka, - pomimo rozpatrywania sprawy przez organ drugiej instancji, organ ten nadal jest zobligowany do przestrzegania zasady prawdy obiektywnej, dla realizacji której posiada stosowne instrumenty; 3. art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, bez uwzględnienia realnie istniejących trudności dowodowych, wynikających z czasu i miejsca pozostawienia nieruchomości, pomimo których skarżący przedłożył szereg (kilkadziesiąt) dowodów przemawiających za jego stanowiskiem, przy jednoczesnym braku dowodów przeczących faktowi przysługiwania J. N. uprawnień właścicielskich, co w swej konsekwencji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a na rozprawie pełnomocnik skarżącego wniósł również o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać zarzut naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z 2005 r., polegający na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i błędnej wykładni ostatniego przepisu. Zdaniem sądu prawo własności J. N. do nieruchomości pozostawionej w miejscowości [...] zostało wykazane stosownie do reguł zawartych w ustawie z 2005 r. i w k.p.a. Stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy z 2005 r. dowodami, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki [...], Republiki [...], [...], [...] lub innych państw. Z orzecznictwa wynika ponadto, że katalog środków dowodowych, o których mowa w art. 6 ust. 4, ma charakter otwarty, ze względu na użyte w przepisie sformułowanie "w szczególności" (zob. np. wyrok NSA z 24 maja 2013 r., I OSK 796/12, LEX nr 1442854). W pkt 3 powołanego przepisu (art. 6 ust. 4) obok dokumentów z archiwów wymienia się dokumenty urzędowe, w tym sądowe. Gdyby chodziło tylko o dokumenty urzędowe potwierdzające wprost prawo własności, ustawodawca wymieniłby wyłącznie akty notarialne i wypisy z ksiąg wieczystych, ewentualnie decyzje administracyjne. Katalog dowodów nie mógłby być wówczas otwarty. Zważywszy na okoliczności historyczne i oczywistą świadomość trudności z udokumentowaniem wprost prawa własności do pozostawionych poza obecnymi granicami nieruchomości, za wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z 2005 r. dokumenty urzędowe należy uznawać – zdaniem sądu – nie tylko takie, które pochodzą od organów, w kompetencjach których było potwierdzanie czy dokumentowanie prawa własności, ale również takie, które zostały wystawione przez urząd (organ) i z których wynika, choćby pośrednio, tytuł prawny danego podmiotu do nieruchomości. Tym bardziej, jeśli – jak w tym wypadku – nie są to jedyne dokumenty wskazujące na własność. Wówczas posiadanie tytułu własności do pozostawionej nieruchomości należy oceniać w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, a nie tylko przez pryzmat jednego, czy poszczególnych dowodów. Tak zresztą nakazuje to czynić art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dysponował dowodami m. in. w postaci zaświadczenia z [...] marca 1945 r. (k. [...]) i świadectwa ubezpieczeniowego nr [...] z [...] stycznia 1941 r. (k. [...]), pochodzącymi od Narodowego Komisariatu Finansów [...] SRR (wraz z tłumaczeniami), z których to dokumentów wynika, że J. N. posiadał w miejscowości [...] w Obwodzie [...] zabudowaną nieruchomość o podanej tam wartości i powierzchni zabudowy, a także to, że dom został wybudowany w 1935 r., co wynika z powołanego zaświadczenia. Tę ostatnią okoliczność (fakt budowy domu w 1935 r.) może potwierdzać także podanie J. N. skierowane do Urzędu Skarbowego we [...] z [...] października 1935 r. "o przyznanie ulg przewidzianych dla nowowzniesionych budowli" (k. [...]). Również zeznanie podatkowe z [...] lutego 1938 r. (k. [...]) wskazuje na "dochód z czynszu domu w [...] – zł [...]". W aktach znajduje się również oświadczenie J. M. G. z [...] kwietnia 2018 r. złożone w formie aktu notarialnego (k. [...]), w którym potwierdza ona własność J. N. w stosunku do nieruchomości w [...]. I choć to oświadczenie, jako pochodzące tylko od jednego świadka, nie może stanowić wprost dowodu, o jakim mowa w art. 6 ust. 5 ustawy z 2005 r., to jednak w obliczu wcześniej wskazanych dowodów może stanowić dowód uzupełniający, potwierdzający własność J. N. do nieruchomości w [...]. Całokształt przedstawionych wyżej dowodów wskazuje – w ocenie sądu – że J. N. był właścicielem nieruchomości w miejscowości [...] w Obwodzie [...], a organ odwoławczy niewłaściwie ocenił znaczenie powyższych dowodów w kontekście wykazania prawa własności do nieruchomości, czym naruszył art. 80 k.p.a. w zw. z błędną wykładnią art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z 2005 r., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. prawa do rekompensaty dla Z. Z. Tę samą wadę zawiera również decyzja organu I instancji. Jako że dotychczas, w ocenie organów, jedyną wskazaną przeszkodą w przyznaniu prawa do rekompensaty był brak tytułu prawnego do pozostawionej nieruchomości, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i raz jeszcze rozstrzygnie o prawie do rekompensaty dla Z. Z. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.