I SA/Wa 1040/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania N. T. (Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z [...] stycznia 1950 r. nr [...] Starosta Powiatowy [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od W. K. (wymienionego pod pozycją [...] orzeczenia). Orzeczenie to zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318), zmieniony dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Skarżąca - spadkobierczyni W. K. w dniu [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło jego nieruchomości. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] października 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) stwierdził, że postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. zostało umorzone z mocy prawa dniem [...] września 2021 r. W wyniku odwołania Skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 15 lipca 1950 r. nr 16 pod pozycją 325. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu 15 lipca 1950 r., to za datę doręczenia orzeczenia należy uznać 14 sierpnia 1950 r. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze treść art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że skoro orzeczenie z [...] stycznia 1950 r. zostało doręczone, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie doprowadził do zakończenia postępowania przed dniem [...] września 2021 r., to oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. (od doręczenia ww. orzeczenia do złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło już bowiem 70 lat). Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że Wojewoda [...] był obowiązany zastosować przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. Taki obowiązek wynikał z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracji nie są natomiast uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w tej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2022 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią stanowiącego jej podstawę art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. zostało bowiem wszczęte w dniu [...] sierpnia 2020 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w tej sprawie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1950 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem [...] września 2021 r. Inkryminowane orzeczenie Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. (w części dotyczącej W. K.) podlegało bowiem, jak wynika z jego treści, doręczeniu w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Stosownie do treści § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. został wydany [...] lipca 1950 r. Doręczenie orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. nastąpiło zatem w dniu [...] sierpnia 1950 r. Skoro wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r., to postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po 70 latach od ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. Organy tym samym prawidłowo przyjęły, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia i z tej przyczyny podlegało ono umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, iż od dnia doręczenia orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 30 lat. Wskazuje jednak, że miała ona prawo oczekiwać, że jej sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowej oraz że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Powyższe, zdaniem Skarżącej, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego w nim prawa. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że Skarżąca kwestionuje w istocie obowiązującą regulację ustawową, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organy w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie może być uznane za naruszenie prawa. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy opieszałości organu mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącej wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a. Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).