I SA/Wa 1041/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P . J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lutego 2022 r. nr SZ.gn.625.108.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 10 lutego 2022 r. nr SZ.gn.625.108.2020 uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 października 2020 r. nr IGR-VIII.7511.1.3.2018.MJ odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Gminy w P. decyzją z 1 września 1980 r. nr 7016-65/80 orzekł o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego o pow. 33,56 ha, położonego we wsiach P. i W. , gm. P. (obecnie województwo warmińsko-mazurskie, powiat [...] ), stanowiącego własność H. i J. małż. J. . P. J. 8 sierpnia 2015 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1 września 1980 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 27 października 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. P. J. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę stwierdził, że odwołanie nie może zostać merytorycznie rozpatrzone, ponieważ uległ zmianie stan prawny, dający podstawę do orzekania w sprawie. Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostatecznym rozstrzygnięciem (decyzją albo postanowieniem), podlegają umorzeniu z mocy prawa. Rozstrzygnięcia organu uważa się (w myśl art. 16 k.p.a.) za ostateczne wtedy, gdy nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że postępowanie wszczęte na wniosek P. J. nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, ponieważ wnioskodawca wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 października 2020 r. Wskazane postępowanie należy więc do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. Ustawa ta nie określa wprawdzie obowiązku wydawania (w tych sprawach) przez organy prowadzące postępowania odwoławcze rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia. Powinność tę można jednak wywieść z art. 138 k.p.a. Minister zaznaczył, że badając przedmiotową sprawy przez pryzmat spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., należy zwrócić uwagę na adnotację znajdującą się na piśmie Naczelnika Gminy w P. z 1 września 1980 r., z której wynika, że decyzja o przejęciu (z tej samej daty) była wywieszona na tablicy ogłoszeń od 1 września 1980 r. do 15 września 1980 r. Okoliczność ta potwierdza, że decyzja była doręczona w trybie obowiązującego wówczas art. 45 k.p.a., poprzez wywieszenie obwieszczenia na okres 14 dni. Doręczenie decyzji z 1 września 1980 r. nastąpiło więc 15 września 1980 r. (tj. w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie). Ustalając datę wszczęcia toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1 września 1980 r., należy wziąć pod uwagę przepisy obowiązującego obecnie k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ nadzoru wskazał, że wniosek P. J. wpłynął do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 7 września 2015 r. (o czym świadczy znajdująca się na tym wniosku prezentata wpływu), po czym został przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu. Za dzień wszczęcia postępowania należy więc uznać 7 września 2015 r. Oznacza to, że od doręczenia decyzji z 1 września 1980 r., do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło ponad 30 lat, a więc w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., z dniem 16 września 2021 r. postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa. Tym samym zdaniem Ministra w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania. P. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zastosowanie ww. przypisu ustawy w sytuacji, gdy narusza on postanowienia art. 21 Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej przez organ zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzja przejmująca na własność Skarbu Państwa sporne gospodarstwo rolne z 1 września 1980r. została skutecznie doręczona poprzez obwieszczenie w trybie obowiązującego w dacie jej wydania art. 45 k.p.a. w dniu 15 września 1980r. Poza sporem jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji zgłoszony 7 września 2015r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisu art.6 k.p.a. oraz art. 2, 21, 31 ust.3 i art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji RP, w szczególności poprzez naruszenie zakazu nieretroakcji. W sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być jednak, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność oraz konstytucyjne gwarancje prawa wlasności. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.