I SA/Wa 1043/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Angieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania H. C., opiekuna prawnego D. C., od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2018 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 3 września 2018 r. H. C., opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej D. C., złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 oraz z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka) dla D.C. Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił H. C. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka – D. C. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. C. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Organ wskazał, że w myśl art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługują rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, a także osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. C. będącej opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej D. C., urodzonej 29 listopada 1995 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dla której sąd powszechny ustanowił matkę H. C. opiekunem prawnym. W związku z powyższym, aby uzyskać świadczenie w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka nie może przekroczyć [...] zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że dochodem rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, jest suma dochodów członków rodziny. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 11 ustawy, w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Z tego względu organ uznał, że dochodem w rozumieniu art. 5 ust. 11 ustawy jest wyłącznie dochód D. C. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającymi okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Z kolei okres zasiłkowy to okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). Wniosek H. C. z 3 września 2018 r. dotyczy okresu świadczeniowego 2018/2019, a zatem pod uwagę należało wziąć dochód D. C. z 2017 r. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczący rozumienia pojęcia dochodu. Wskazał, że D. C. w 2017 r. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, na który złożyły się kwoty: - [...] zł - przychód podlegający opodatkowaniu zgodnie z ww. przepisami, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, - [...] zł - świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Wyjaśnił, że z akt nie wynika, aby w niniejszej sprawie miało miejsce uzyskanie bądź utrata dochodów w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Kolegium wskazało na przepis art. 5 ust. 4a ustawy stanowiący, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. W związku z powyższym miesięczny dochód D. C. wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny (art. 5 ust. 3a ustawy). Kolegium przytoczyło treść art. art. 5 ust. 3b i ust. 3c ustawy i wskazało, że: - dochód D. C. (pełnoletnie dziecko znajdujące się pod opieką opiekuna prawnego, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) za 2017 r. - [...] zł miesięcznie na członka rodziny (jednoosobowy skład rodziny) - kryterium dochodowe - [...] zł - przekroczenie kryterium dochodowego: [...] zł - łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami (miesięcznie): [...] zł ([...] zł) - różnica pomiędzy łączną kwotą przysługujących zasiłków rodzinnych i dodatków a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny: [...]). Wobec powyższego wyliczenia dokonanego przy zastosowaniu uregulowań zawartych w art. 5 ust. 3-3c ustawy Kolegium uznało, że przekroczenie kryterium dochodowego jest wyższe, niż łączna kwota przysługujących D. C. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Tym samym stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji odmówił przyznania świadczeń. Kolegium podkreśliło, że decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego (tak jak w przypadku innych świadczeń rodzinnych) jest decyzją związaną, co oznacza, że przyznanie tego świadczenia nie zależy od uznania organu, lecz jest możliwe jedynie po spełnieniu warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym niespełnienie warunku kryterium dochodowego wykluczało przyznanie wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Jednocześnie organ wskazał, że dodatki do zasiłku rodzinnego nie stanowią samodzielnej kategorii świadczeń rodzinnych, lecz są związane z zasiłkiem rodzinnym w ten sposób, że mogą być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawcy przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego, a zatem stwierdzenie braku podstaw do przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wywołuje niedopuszczalność przyznania któregokolwiek z dodatków do zasiłku rodzinnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. skargę złożyła H. C. Wniosła o przyznanie świadczenia wraz z dodatkami. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przez trzy kolejne lata odkąd jest opiekunem prawnym córki organ I instancji odmawiał jej świadczenia. Kolegium uchylało decyzje organu I instancji. Wskazała, że w skład jej rodziny wchodzi córka, skarżąca i jej mąż. Pełnoletnia, niepełnosprawna córka nie tworzy samodzielnie rodziny i nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego. Skarżąca podniosła, że ustanowienie jej opiekunem prawnym nie rozrywa więzi pokrewieństwa i nie zwalnia jej, jako rodzica i opiekuna prawnego z obowiązków rodzicielskich, w tym obowiązków utrzymania dziecka. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nietrafne jest stanowisko organów, że pełnoletnia, niepełnosprawna córka skarżącej przestała zaliczać się do członów rodziny skarżącej, tylko dlatego, że matka została jej opiekunem prawnym. W konsekwencji tego organy wywiodły, że jako dochód należało przyjąć jedynie dochód D. C. traktując ją, jako prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podstawą takiego stanowiska organów jest błędne odczytanie normy zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie z definicji legalnej wynika, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (art. 3 pkt 16 in fine ustawy), co przełożyło się na regulację z art. 5 ust. 11 ustawy, jednakże nie sposób poprzestać na wykładni literalnej, gdy prowadzi ona do błędnych i nielogicznych wniosków. Nie można bowiem przyjąć, że dziecko (osoba ubezwłasnowolniona całkowicie) nie zalicza się do rodziny w przypadku, gdy jego rodzic jest jednocześnie opiekunem prawnym. Zgodnie z art. 3 pkt 4 dziecko to, m.in. dziecko własne. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Akapit wyłączający z kręgu członków rodziny dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego został włączony nowelizacją dokonaną w art. 27 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia przyczyn zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy wyłączenia z kręgu rodziny dziecka, które pozostaje pod opieką opiekuna prawnego. Racjonalne, zgodne z zasadami logiki odczytanie tej normy winno ograniczać krąg opiekunów prawnych, o których mowa w tym przepisie do osób innych, niż rodzice, na utrzymaniu których pozostaje dziecko. W ocenie sądu chodzi tu o dziecko, nieletniego, którego opiekunem prawnym jest osoba inna niż rodzic. Natomiast ustanowienie opiekunem prawnym jednego z rodziców nie rozrywa więzi pokrewieństwa i nie zwalnia tegoż rodzica będącego jednocześnie opiekunem prawnym z obowiązków rodzicielskich, w tym z obowiązków utrzymania dziecka. Przeciwnie, dochodzi do połączenia w osobach rodziców dwóch funkcji - rodzica i opiekuna prawnego. Zatem rodzic zachowuje również przynależne mu, jako rodzicowi uprawnienia w zakresie korzystania z pomocy publicznej związanej z ponoszeniem kosztów utrzymywania dziecka, w tym zachowuje co do zasady prawo do zasiłku rodzinnego. Pośrednio przemawia za powyższą tezą również uzasadnienie analogicznego rozwiązania zmiany art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej od 1 września 2005 r., gdzie ustawodawca wprost wskazuje na opiekuna prawnego nie będącego rodzicem dziecka: "skreślenie w art. 17 ust. 1 wyrazów "opiekunowi prawnemu dziecka" wynika z faktu, że świadczenie pielęgnacyjne (...) kierowane było i jest do rodziców w związku z opieką nad dzieckiem własnym lub przysposobionym, niezależnie od wieku tego dziecka. Dopuszczenie opiekuna prawnego niebędącego rodzicem może spowodować znaczne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia na osoby obce niepracujące. Do takiego rozszerzenia nie jest dostosowany aparat pojęciowy ustawy (art. 3 pkt 1 i 16). Nie ma możliwości przy tak skonstruowanym brzmieniu tych przepisów ustalenia składu i dochodu rodziny, ponieważ wchodzą tu w grę dwie rodziny: rodzina osoby wymagającej opieki i rodzina obca - opiekuna prawnego" (strony internetowe Sejmu - http://www.sejm.gov.pl-i Senatu-http://www.senat.gov.pl-sejm RP IV kadencji nr druku 3393, opis projektu). Tak więc i cytowane stanowisko ustawodawcy przemawia za przyjęciem tezy, że jeżeli opiekun prawny jest jednocześnie rodzicem dziecka, to w pierwszej kolejności należy go traktować jak rodzica, a nie jak opiekuna prawnego. Do takiego połączenia statusu opiekuna ze statusem rodzica dochodzi przede wszystkim wówczas, gdy ustanowiony zostaje opiekun prawny dla osoby dorosłej, a ubezwłasnowolnionej całkowicie, która w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal jest dzieckiem (art. 3 pkt 16 ustawy). Zważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje problematyki opiekunów prawnych. Unormowanie tej kwestii znajduje się w ustawie z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) - dalej "k.r.i.o". Kodeks ten nieco odmiennie reguluje instytucję opiekuna dla małoletniego dziecka i dla osoby pełnoletniej, a ubezwłasnowolnionej. W pierwszym przypadku opiekuna prawnego ustanawia się co do zasady spośród osób wskazanych przez rodziców małoletniego, o ile nie są oni pozbawieni władzy rodzicielskiej (art. 149 k.r.i.o.). W przypadku osób pełnoletnich ubezwłasnowolnionych całkowicie opiekunem prawnym ustanawia się bądź małżonka, bądź jedno z rodziców (art. 176 k.r.i.o.). Z powyżej wskazanych przyczyn uzasadniona jest teza, że wyłączenie dziecka z kręgu rodziny z uwagi na ustanowienie opiekuna prawnego nie dotyczy sytuacji, gdy opiekunem prawnym zostaje z mocy postanowienia sądu rodzic dziecka. Tak jest w niniejszej sprawie, bowiem to skarżąca została ustanowiona przez sąd opiekunem prawnym swojej dorosłej, ubezwłasnowolnionej córki. Podsumowując wskazać należy, że pominięcie dziecka, jako członka rodziny z uwagi na ustanowienie dla niego opiekuna prawnego nie dotyczy ubezwłasnowolnionego całkowicie dziecka pełnoletniego, gdy opiekunem prawnym zostaje ustanowione jedno z rodziców. Rodzic ten zachowuje więc prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu wykonywania obowiązków rodzicielskich, a nie z tytułu wykonywania obowiązków opiekuna. Wobec tego weryfikując kryterium dochodowe w trybie art. 5 ust. 2 i nast. ustawy należy uwzględnić dochód nie tylko córki, ale także skarżącej i jej męża, bowiem z powodów, o których wyżej mowa, unormowanie zawarte w art. 5 ust. 11 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 3 pkt 16 ustawy, czego następstwem było niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych - obliczenie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę uprawnionej do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust. 11 ustawy zamiast art. 5 ust. 2 ustawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.