I SA/Wa 1044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr[...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej[...], Obręb[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej[...] , Obręb[...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O., w której prawo własności nieruchomości ujawniono na rzecz Skarbu Państwa P. w K., na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W związku z prowadzoną przez Starostę O. modernizacją operatu ewidencji gruntów, parcela gruntowa [...], zgodnie z dokumentacją synchronizacyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem[...], zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] obr. B. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie zostało ustanowione w formie przewidzianej prawem prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. Organ wskazał, że wpis w dziale drugim księgi wieczystej nr [...] o treści Skarb Państwa P. w K. dokonany wyłącznie na podstawie ww. decyzji wywłaszczeniowej, nie daje podstaw do stwierdzenia, że P. w K. przysługuje prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy O. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A. w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazały, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił, do jakiego organu administracji należała sporna nieruchomość. Dokonał nieprawidłowej oceny decyzji z dnia [...] października 1970 roku nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, uznając, że nie ma ona znaczenia w sprawie. Dodały ponadto, że komunalizacji z mocy prawa przeczą też przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Po rozpoznaniu odwołania, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że postępowanie uwłaszczeniowe, wnioskowane przez skarżącego, jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Z okoliczności tej wynika, że postępowanie to toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej". W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji, nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak - po stronie P. - tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości - wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). W orzecznictwie NSA stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji. Ponieważ P. nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia – Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jego zarządzie. Dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec tego Wojewoda prawidłowo stwierdził, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy O. Na poparcie swojej argumentacji przytoczyła też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, to jest: – błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegającą na błędnym zastosowaniu tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku, należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, - art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu poprzez jego pominięcie , - niezastosowanie przez organ art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7, 8, 10, 15, 77 § 1 oraz art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, iż komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P. Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Tytułu takiego po jej stronie nie rodzi również treść wypisu z księgi wieczystej nr [...]prowadzonej przez Wydział Ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego w O. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe P. Reasumując, mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji