I SA/Wa 1044/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] października 1970 r. nr [...] odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. G. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] października 1970 r. nr [...] odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że interes prawny wywodzi z przysługującego jej, jako następcy prawnemu F. W. , roszczenia o przeniesienie na nią prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) udziału w spornej nieruchomości z mocy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Zgodnie bowiem z w/w przepisem osoba fizyczna, która dokonała gruntownej naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, po wejściu w życie tej ustawy zdobyła w sposób trwały roszczenie o przeniesienie na nią własności czasowej z mocy ustawy. Ponadto G. M. wywodzi swój interes prawny również w związku z dwoma procesami cywilnymi prowadzonymi przeciwko niej za bezumowne korzystanie z lokalu handlowo-usługowego usytuowanego we wskazanym budynku. Z uwagi na powyższe wnioskodawczyni wywodzi legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z art. 224 k.c. Jednakże niezależnie od interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego z wniosku , G. M. wskazała , że przepis art. 156 §1 k.p.a. nakazuje organowi wszczęcie postępowania z urzędu z uwagi na podane uchybienia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku G. M., postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] października 1970 r. nr [...] odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]., uznając, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. dotyczy wyłącznie uprawnień następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wynikających z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie dotyczy natomiast bezpośrednio interesu prawnego najemców budynku i nie nakłada na nich obowiązku prawnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G. M. Minister ponownie rozpoznając sprawę podzielił opinię wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r., iż w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. G. M. żądająca stwierdzenia nieważności decyzji winna wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji. Obowiązana jest zatem wykazać, że dysponuje prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości lub jej prawa jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Niezasadne są zatem podnoszone przez wnioskodawczynię wnioski dotyczące jej interesu prawnego wynikających z roszczenia o przeniesienie praw do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do części budynku położonego przy ul. [...]. Zatem G. M. nie wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. Kolejny argument wskazany przez skarżącą , tj. fakt prowadzenia przed sadem powszechnym postępowania względem niej nie stanowi o jej interesie prawnym w niniejszym postępowaniu. Postępowanie nadzorcze, o wszczęcie którego wnioskuje skarżąca, nie doprowadziłoby do oceny czy osoby występujące o z roszczeniami odszkodowawczymi za bezumowne korzystanie przez G. M. z lokalu budynku położonego przy ul. [...] mogą ich skutecznie dochodzić. W konsekwencji zajętego w sprawie stanowiska Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdzając, że G. M. nie wykazała swego interesu prawnego w sprawie. Powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stało się przedmiotem skargi G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia, któremu zarzuciła: 1. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 7 Konstytucji RP – poprzez jego niezastosowanie wskutek nie mającego poparcia w przepisach i orzecznictwie ograniczenia wpływu unieważnienia decyzji, wyłączenie do przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m. st. Warszawy ; b) art. 32 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do postępowania w sytuacji, gdy niewszczęcie postępowania w sprawie sprowadza na skarżącą bezpośredni uszczerbek majątkowy i wymaga tego zasada równości praw wobec obywateli oraz równego ich traktowania z uwagi na niezachodzenie przesłanek negatywnych do obecności skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; 2. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj: a) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej skarżonego postanowienia, tj. niewyjaśnienie z czego organ wywodzi niewykazanie przez skarżącą interesu prawnego (a jedynie faktycznego) w sytuacji, gdy skutki stwierdzenia nieważności decyzji pozwalają ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skarżąca może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaniechania danej czynności; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. i wpływu unieważnienia w/w decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu; c) art. 28 w zw. z art. 224 § 2 k.c. - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. i wpływu unieważnienia w/w decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu; d) 61a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w wielu przepisach odrębnych, o których mowa w skardze (w szczególności punkcie 1 lit. /a/-/b/ komparycji); W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie też do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r., którym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. i został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią złożony wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania oraz dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy skarżąca G. M. ma przymiot strony w zakresie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. ( w skardze została najprawdopodobniej pomyłkowo przywołana decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 1998 r. ) . Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) chroniony interes prawny ma wyłącznie dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku. Takie ograniczenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania należy stosować do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W sprawie poza sporem pozostaje, że G. M. nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do gruntu. Nie dają do tego podstaw powołane przepisy Kodeksu cywilnego oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.). Nie można wyprowadzać interesu prawnego z prowadzonego postępowania cywilnego. Skarżąca skutecznie nie wywiodła też posiadanie przymiotu strony z przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa . Brak jest bowiem jakichkolwiek danych aby postępowanie o przydziale budynku do naprawy zostało zakończone przeniesieniem własności działki w trybie przepisu art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. ustanowieniem prawa własności czasowej na rzecz osób dokonujących naprawy. Przeciwnie zarówno w odwołaniu jak i w uzasadnieniu skargi podkreśla się istnienie nie prawa, lecz jedynie roszczenia o uzyskanie stosownego tytułu. Brak jest także uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że skarżąca może skutecznie udokumentować posiadanie interesu prawnego w niniejszej sprawie z powołaniem się na treść art. 224 k.c. Przepis ten jest źródłem roszczenia cywilnoprawnego właściciela nieruchomości, który w oparciu o jego treść domaga się od G. M. stosownej zapłaty. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację za chybiony uznać wypada także zarzut naruszenia przez organy treści art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro skarżąca G. M. nie wykazała istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r. , to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżącej w istotnej części nie pozostawały w jakimkolwiek związku ze sprawą administracyjną zakończoną zaskarżoną decyzją. Natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie był zasadny, gdyż skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających posiadanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego nie naruszono także innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego w sposób uzasadniający uchylenie wydanych decyzji. Na końcu należy zauważyć, że uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko Sąd w pierwszej kolejności zauważa, iż zaskarżone postanowienia odnoszą się wyłącznie do wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego. Wobec tego zaskarżone postanowienie przesądza wyłącznie o tym, iż postępowanie nadzorcze nie może wszczęte na skutek podania skarżącej. Wobec tego stanowisko wskazujące na potrzebę wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, niezależnie od ewentualnego braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni, jest nietrafne, a w konsekwencji nie mogło doprowadzić do skutecznego podważenia legalności decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.