I SA/Wa 1044/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 13 października 2021 r. nr KR III R 7/21 w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji oddala skargę. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795), powoływanej dalej jako "ustawa" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy – decyzją z 31 sierpnia 2021 r. nr KR II R 7/21 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy: z 10 września 2008 r. nr 409/GK/DW/2008, z 22 maja 2007 r. nr 180/GK/DW/2007 i z 22 maja 2007 r. nr 179/GK/DW/2007, z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja podała, że przedmiotem niniejszego postępowania jest dawna nieruchomość hipoteczna, dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą "Nieruchomość w [...] pod nr [...]" o pow. 90,20 sążni kwadratowych, położona w [...] przy ul. [...], obecnie stanowi działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 345 m2 (uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]), nr [...] o pow. 28 m2 (dla której założono księgę wieczystą [...]) i nr [...] o pow. 52 m2 z obrębu [...] (która obecnie posiada księgę wieczystą o nr [...], a w chwili wydania decyzji reprywatyzacyjnej objęta była księgą wieczystą [...]). Nieruchomość ta jest środkową częścią zespołu trzech kamienic wzniesionych w latach 1912-1914. Budynki te wraz z gruntem w granicach fundamentowania, wraz z terenem posesji, decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisane zostały do rejestru zabytków decyzją ostateczną z 18 lutego 2009 r. nr [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 1949 r. nr [...] tytuł własności nieruchomości przysługiwał [...] z [...] na mocy wniosku z 9 października 1930 r., z tytułu spadkobrania. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę Miasta [...] nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta Stołecznego Warszawy. Właścicielka złożyła wniosek dekretowy 10 lutego 1949 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z 29 sierpnia 1952 r. nr Ga.11-15T/46/52 odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu z powodu przeznaczenia terenu nieruchomości pod użyteczność publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 stycznia 2001 r. nr KOC/1887/Go/00 stwierdziło nieważność tego orzeczenia. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 19 listopada 1999 r., sygnatura akt [...] stwierdził, że spadek po [...] z domu [...] zmarłej 27 stycznia 1969 r. w Warszawie, na podstawie ustawy nabył syn [...] w całości. Sąd Rejonowy [...] w postanowieniu z 19 marca 1998 r., sygnatura akt [...] stwierdził, że spadek po [...] zmarłym 1 lipca 1983 r. w Warszawie, z mocy ustawy nabyły żona [...] oraz córka [...] po 1/2 części każda z nich. [...] zmarła 31 lipca 2006 r., a spadek po niej nabyła w całości córka [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 22 maja 2007 r. nr 179/GK/DW/2007 wydaną w odniesieniu do działek ew. nr [...] ustanowił użytkowanie wieczyste na rzecz [...] (po 1/2). Decyzja została skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] oraz do beneficjentek decyzji. Natomiast decyzją z 22 maja 2007 r. nr 180/GK/DW/2007 wydaną odnośnie działki ew. nr [...] również ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz [...] (udział 0,3475) i [...] (udział 0,3475). W dniu 12 sierpnia 2008 r. pełnomocnik [...] wniósł wniosek o zmianę, w trybie 155 kpa, decyzji z 22 maja 2007 r. nr 179/GK/DW/2007 i nr 180/GK/DW/2007. Wskazał, że [...] zmarła 31 lipca 2006 r., czyli przed wydaniem decyzji. Pełnomocnik wywodził, że na podstawie art. 30 § 4 kpa w prawa osoby zmarłej weszła [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 10 września 2008 r. nr 409/GK/DW/2008 orzekł o zmianie za zgodą strony własnej decyzji z 22 maja 2007 r. nr 179/GK/DW/2007 w ten sposób, że w pkt 1 wpisano rozstrzygnięcie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 80 m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 28 m2 i nr [...] o pow. 52 m2 z obrębu [...] na rzecz [...]. Jak również o zmianie za zgodą strony własnej decyzji z 22 maja 2007 r. nr 180/GK/DW/2007 poprzez wpisanie w pkt I tej decyzji rozstrzygnięcia o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,695 części gruntu o pow. 345 m2, położonego w [...]przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz [...]. Ponadto Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału 0,305 części gruntu o pow. 345 m2. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Prezydenta zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po wydaniu decyzji, odnośnie działki nr [...] zawarto następujące umowy: a) umowa z 15 grudnia 2009 r. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (Repertorium A [...]), b) akt notarialny o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki sporządzony 24 października 2009 r. (notariusz [...] w [...]), na podstawie którego prawo użytkowania wieczystego od [...] nabyła spółka [...] sp. z o.o., c) umowa zamiany między spółkami [...] sp. z o.o. a spółką [...] sp. z o.o. (5 października 2011 r. - Repertorium A [...]), d) umowy sprzedaży przedsiębiorstw z 18 listopada 2015 r., Repertorium A [...] oraz Repertorium A [...], w wyniku których prawo do nieruchomości nabyła spółka [...] sp. z o.o. (Regon [...]). Natomiast odnośnie działki [...] umowę o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu [...], zawarto 14 kwietnia 2010 r. (Repertorium A [...]). Następnie na podstawie umów z 22 lipca 2010 r (Repertorium A [...]) i 14 marca 2011 r. (Repertorium A [...]) prawo użytkowania wieczystego przeniesiono na spółkę [...] sp. z o.o. Spółka [...] (REGON [...]) na podstawie uchwały wspólników została zlikwidowana (co zaprotokołowano w akcie notarialnym Repertorium A [...]), a jej następcą prawnym została [...] sp. z o.o. (Regon [...]). W księdze wieczystej [...] znajduje się wzmianka o złożeniu wniosku o wpis do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego spółki [...] sp. z o.o. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] 4 czerwca 2018 r. złożył sprzeciw od decyzji z 10 września 2008 r., zarzucając organowi rażące naruszenie art. 155 kpa, polegające na tym, że Prezydent m.st. Warszawy, wydając w tym trybie decyzję zmieniającą pierwotne ostateczne decyzje z 22 maja 2007 r. nr 179/GK/DW/2007 i nr 180/GK/DW/2007, dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotów tych decyzji administracyjnych, a nadto nie uzyskał zgody wszystkich stron postępowania administracyjnego na taką zmianę, podczas gdy uzyskanie zgody wszystkich stron stanowi konieczny warunek wydania decyzji w trybie art. 155 kpa, a także dokonał w tym trybie zmiany decyzji, przy wydaniu których nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa materialnego zobowiązywały go do wydania decyzji o określonych treści, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 stycznia 2019 r. (KOC/3405/Go/18) na podstawie art. 168 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2a a contrario kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 409/GK/DW/2008. Prokuratura Regionalna w [...] 25 stycznia 2019 wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Sprawie nadano sygnaturę KOC/534/Go/19. Wniosek nie został rozpatrzony przed wszczęciem przez Komisję postępowania rozpoznawczego. W ocenie Komisji wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 179/GK/DW/2007 i 180/GK/DW/2007 na rzecz nieżyjącej strony [...] zmarłej 31 lipca 2006 r., a więc przed wydaniem powyższych decyzji w dniu 22 maja 2007 r., wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie zaś decyzji do osoby zmarłej prowadzi do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 kpa, ponieważ w stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani wydać decyzji. Prezydent wydał decyzje nr 179/GK/DW/2007 i 180/GK/DW/2007 między innymi na zmarłą beneficjentkę, a nie na jej następców prawnych. Oznacza to, że [...] nie wstąpiła w tym postępowaniu jako następca prawny dotychczasowej strony. Okoliczność taką można wskazać dopiero przy wydaniu decyzji z 10 września 2008 r. Zatem zmiana adresata decyzji wychodzi poza zakres uprawnień organu, o którym mowa w art. 155 kpa i jest niedopuszczalna. Zmiana adresata decyzji oznacza przeniesienie praw i obowiązków na nowy podmiot, co jest niedopuszczalne nawet w sytuacji, gdy podmiot występujący z żądaniem jest następcą prawnym podmiotu, do którego została skierowana decyzja. Komisja nie stwierdziła jednak nieważności decyzji reprywatyzacyjnych ani decyzji je zmieniającej, lecz stwierdziła wydanie wskazanych decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ wywołały one nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, gdyż po wydaniu przedmiotowych decyzji prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało przeniesione na osobę trzecią, tj. [...] sp. z o.o. Zdaniem Komisji, oprócz wskazanych wyżej wad decyzji Prezydenta, w sprawie miało miejsce naruszenie przez organ prawa innych stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W toczących się przed Prezydentem postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji nr 180/GKZDW/2007 oraz 409/GK/DW/2008, pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...], posadowionym na działce nr [...]. W dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnych współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] byli właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr [...], którym przysługiwał udział wynoszący łącznie 0,305 w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i ustanowieniem w takim samym udziale prawa użytkowania wieczystego do gruntu pod budynkiem. Zatem za strony postępowania należało uznać beneficjentkę decyzji reprywatyzacyjnej oraz właścicieli lokali wyodrębnionych, zamiast wspólnoty mieszkaniowej, której uprawnienia związane są z budynkiem, a nie z gruntem, i sprowadzają się tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną. Ponadto za stronę postępowania należało także uznać Prokuratora Regionalnego w [...], który wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 409/GK/DW/2008. Z uwagi na powyższe, w ocenie Komisji w rozpoznawanej sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, zasadnym było stwierdzenie, że decyzje będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały wydane z naruszeniem prawa. W dniu 17 września 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uzupełnienie decyzji Komisji z 31 sierpnia 2021 r. nr KR II R 7/21 co do rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia powinien obciążać beneficjentkę decyzji, tj. [...], zaś wysokość nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi powinna odpowiadać łącznej cenie uzyskanej przez nią z tytułu sprzedaży praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki [...] sp. z o.o., na podstawie umów z 24 października 2009 r. (dot. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz z 22 lipca 2010 r. i z 14 marca 2011 r. (dot. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). W ocenie Miasta, Komisja wydając rozstrzygnięcie w sprawie nie poczyniła jakichkolwiek odniesień w zakresie zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, co może prowadzić do wniosku, że przy rozstrzyganiu sprawy Komisja w ogóle nie analizowała i nie rozważała tej kwestii, a co winna uczynić. Miasto podkreśliło, że Komisja nie wzięła pod uwagę interesu [...] (społeczności lokalnej [...]), co w sposób oczywisty godzi w interesy majątkowe [...], jako podmiotu, na rzecz którego zwrot miałby być dokonany, jak również ze względów ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez [...] dodatkowych procedur, związanych z dochodzeniem roszczenia. Zdaniem Miasta brak orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia prowadzi do przerzucania na Prezydenta m.st. Warszawy ciężaru prowadzonych przez Komisję postępowań, a zwłaszcza ich wyników, mimo że Komisja została wyposażona przez ustawę z dnia 9 marca 2017 r. w szerokie kompetencje, w tym kompetencje do orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 10 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 111 § 1 i § 1b kpa Komisja postanowieniem z 13 października 2021 r. nr KR III R 7/21 odmówiła uzupełnienia powyższej decyzji, uznając wniosek za bezpodstawny. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, Komisja może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę należącą do jednej z wymienionych w tym przepisie kategorii. Nałożenie tego obowiązku ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że ustawodawca wyposażył Komisję w kompetencję do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, poddając dyskrecjonalnej ocenie organu zasadność skorzystania z wymienionego uprawnienia. Komisja może zatem nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, może zmniejszyć jego wysokość lub odstąpić od jego nałożenia. Nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia zależy każdorazowo od okoliczności konkretnej sprawy. Tymczasem wnioskodawca jedynie ogólnie twierdzi, że w sprawie zachodziły przesłanki nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Ograniczył się do wskazania podstaw prawnych nałożenia obowiązku wynikających z ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz odwołał się do okoliczności, że brak zwrotu nienależnego świadczenia uderza w interesy majątkowe [...] (a nawet społeczności lokalnej). Komisja wyjaśniła, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1709) dokonano zmiany art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181 oraz z 2020 r. poz. 284 i 875). Zgodnie ze znowelizowaną treścią ww. przepisu w ust. 1 art. 56 wprowadzenie do wyliczenia otrzymuje brzmienie: "Z przychodów uzyskanych ze zbycia akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa tworzy się państwowy fundusz celowy pod nazwą Fundusz Reprywatyzacji, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, środki z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709), a także odsetki od środków na rachunku Funduszu, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (...)". Przepis ten wyraźnie wskazuje, że środkami z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa są świadczenia nałożone na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z nałożeniem obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Zatem zgodnie z nowelizacją na podstawie ustawy z dnia 17 września 2020 r. obowiązek zwrotu nastąpiłby de facto na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz Miasta [...]. Zdaniem Komisji decyzje Prezydenta m.st Warszawy ustanawiające prawo użytkowania wieczystego, zawierały błędy powstałe w wyniku nieprawidłowego ustalenia kręgu stron, a następnie w wyniku wadliwej próby sanacji w trybie art. 155 kpa. Aktualnie [...] chce przerzucić swoje obowiązki związane z dbaniem o majątek komunalny na inny organ (Komisję), mimo swoich zaniedbań. Miasto wskazuje, że wysokość nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi winna odpowiadać cenie sprzedaży przez beneficjentkę decyzji reprywatyzacyjnej praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki [...] sp. z o.o., na podstawie umów z 24 października 2009 r. (dot. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz z 22 lipca 2010 r. i z 14 marca 2011 r. (dot. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Brak jest natomiast uzasadnienia, w jaki sposób osoby biorące udział w ww. transakcjach swoim działaniem doprowadziły do wydania wadliwych decyzji. Z wniosku o uzupełnienie decyzji nie wynika, co konkretnie przemawia za koniecznością takiego uzupełnienia decyzji Komisji. Ponadto, powszechnie wiadomym jest, że wartość nieruchomości zmienia się z upływem czasu. Miasto [...] optuje za przyjęciem określonych kwot zaczerpniętych z aktów notarialnych sprzed 10 lub więcej lat, gdy tymczasem wartość nieruchomości na przestrzeni lat wyraźnie się zmieniała. Mimo tego, we wniosku brak jest argumentacji, czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakiej podstawie, dokonać waloryzacji tych kwot oraz czy w takich okolicznościach wymagałoby to na przykład powołania biegłego. Wydaje się, że strona chce przerzucić ciężar poczynienia takich ustaleń na Komisję, nie wskazując jak należałoby potraktować takie wątpliwości. Nadto Komisja podała, że prawidłowo zawiadamiała stronę o możliwości zapoznania się z aktami oraz o możliwości składania wniosków i wówczas Miasto nie wniosło o zawarcie w przyszłej decyzji orzeczenia o zwrocie nienależnego świadczenia, nie wniosło też o powołanie biegłego ani nie kierowało w ogóle żądań pod adresem Komisji. Miasto także nie wskazało, jakie konkretnie okoliczności przemawiają za obciążeniem obowiązkiem zwrotu nienależnego świadczenia beneficjentkę decyzji. Nie wskazano też żadnych okoliczności, z których wynika, że strony przyczyniły się do wydania wadliwej decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że wniosek Miasta jest bezpodstawny. Na koniec Komisja wskazała, że decyzja Komisji z 31 sierpnia 2021 r. nie zamyka Miastu dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosło Miasto [...], zaskarżając jedynie fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z 31 sierpnia 2021 r. wraz z postanowieniem Komisji z 13 października 2021 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę w ten sposób, że oświadczył, że popiera skargę wyłącznie w zakresie nierozstrzygnięcia przez Komisję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy. Tym samym, jak oświadczył, aktualne pozostają zarzuty z pkt 4 i 5 skargi, tj.: 4) naruszenie przepisu art. 111 § 1 i § 1b kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji z 13 października 2021 r. - uzupełnienia decyzji Komisji z 31 sierpnia 2021 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy: (a) decyzja Komisji podpada pod przepis art. 31. ust. 1 ustawy, a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, (b) z przepisów ustawy nie wynika, aby nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy uzależnione było od wykazania jakichkolwiek okoliczności sprawy, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że we wniosku o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, skarżący obowiązany był przedstawić tego rodzaju okoliczności, (c) uznaniowość rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, wprowadzona przepisem art. 31 ust. 1 ustawy, nie oznacza całkowitej dowolności, (e) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlagających zwrotowi, na co wskazują decyzje Komisji, przywołane przez skarżącego we wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji; 5) naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy oraz art. 410 i nast. Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym przyjęciem, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do decyzji dekretowej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta [...], jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, winny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, podczas gdy: a) z treści przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji wynika jedynie, że do Funduszu Reprywatyzacji są przekazywane świadczenia, do których uprawnionym jest Skarb Państwa, a więc świadczenia związane z decyzjami reprywatyzacyjnymi, których przedmiotem były nieruchomości należące do Skarbu Państwa, b) z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać świadczenia należne gminie - Miastu [...] z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, c) w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości należących do Miasta [...], podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto [...]. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga wniesiona w zakresie zmodyfikowanym na rozprawie jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarżący wskazał na nieprawidłowość stanowiska Komisji w zakresie tego, że podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnej, której przedmiot stanowiła nieruchomość należąca do Miasta [...], jest Skarb Państwa, wobec czego środki z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, winny być gromadzone na rachunku Funduszu Reprywatyzacji. W opinii skarżącego, z treści przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (dalej powoływana jako "ustawa o komercjalizacji") wynika jedynie, że do Funduszu Reprywatyzacji są przekazywane świadczenia, do których uprawnionym jest Skarb Państwa, a więc świadczenia związane z decyzjami reprywatyzacyjnymi, których przedmiotem były nieruchomości należące do Skarbu Państwa. Jak podniósł skarżący, z przepisu art. 56 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie wynika, aby do Funduszu Reprywatyzacji miały trafiać świadczenia należne gminie - Miastu [...] z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Z powyższego należy więc wysnuć wniosek, według skarżącego, że w odniesieniu do decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości należących do Miasta [...], podmiotem uprawnionym z tytułu zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest Miasto [...]. Z powyższym poglądem skarżącego Sąd nie zgodził się z następujących powodów. Przede wszystkim zauważyć należy, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1709), dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 17 września 2020 r.", dokonano zmiany brzmienia art. 56 ustawy o komercjalizacji, w ten sposób, że wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie (dodaną treść normatywną oznaczono kursywa pochyłą): "Z przychodów uzyskanych ze zbycia akcji lub udziałów należących do Skarbu Państwa tworzy się państwowy fundusz celowy pod nazwą Fundusz Reprywatyzacji, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji, środki z tytułu świadczeń należnych Skarbowi Państwa, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709), a także odsetki od środków na rachunku Funduszu, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa oraz wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez:". W ust. 1 art. 56 ustawy o komercjalizacji dodano również m.in. pkt 2a o treści: "2a) wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa". Z kolei, w ust. 6 po pkt 1 dodano pkt 1a w brzmieniu: "1a) wypłaty odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w ust. 1 pkt 2a,". Z kolei w treści uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 420, Sejm RP IX kadencji) projektodawca wyjaśnił, że: "Dotychczasowa praktyka Komisji wykazała, że [...] uniemożliwia zaspokojenie roszczeń lokatorów w związku z poniesionymi przez nich szkodami wynikającymi z procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. W każdej z dotychczas rozpoznanych spraw prezydent [...] skorzystał z przysługującego mu prawa do skierowania sprzeciwu na wydane przez Komisję decyzje w przedmiocie przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia za poniesioną szkodę lub za doznaną krzywdę w związku z reprywatyzacją nieruchomości warszawskich. Ustawodawca, w celu zapewnienia odpowiednich środków pieniężnych na wypłaty odszkodowań przez [...] przewidział, że środki te gromadzone są na specjalnym rachunku [...] i pochodzą z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Komisji (obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia), art. 31a ustawy o Komisji (administracyjne kary pieniężne) oraz art. 39 ust. 3 ustawy o Komisji (zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia na skutek wznowienia postępowania). Powyższe środki pochodzą zatem od podmiotów, które w sposób niezgodny z prawem uzyskiwały profity z tytułu przejmowania nieruchomości warszawskich, a więc m.in. od handlarzy roszczeń. Do tej pory podmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody lub krzywdy było [...]. Jednak działania [...] powodują, że do dnia dzisiejszego żadna z osób uprawnionych nie otrzymała jeszcze świadczenia przyznanego przez Komisję. W związku z tym, proponuje się następujące rozwiązania. Po pierwsze postuluje się, aby zgromadzone środki przeznaczone na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, w myśl nowego brzmienia art. 32 ustawy o Komisji przekazać na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2019 r. poz. 2181). Przekazanie dotychczas zgromadzonych środków na rachunek Funduszu Reprywatyzacji zagwarantuje w razie braku sprzeciwu osoby uprawnionej, że środki będą mogły zostać niezwłocznie wypłacone bezpośrednio przez Komisję lub dysponenta Funduszu Reprywatyzacyjnego. Po drugie Komisja postuluje przyjęcie w art. 33 ust. 1 ustawy o Komisji, że za szkodę z powodu wadliwej decyzji reprywatyzacyjnej odszkodowanie lub zadośćuczynienie przysługiwać będzie od Skarbu Państwa. Pomimo zapewnienia wystarczających środków pieniężnych na wypłatę świadczeń, które nie obciążają budżetu miasta, na skutek działań [...], żadna z osób, którym Komisja przyznała odszkodowanie lub zadośćuczynienie nie otrzymała od [...] przyznanego świadczenia. Wprowadzone rozwiązanie zagwarantuje wypłatę wynikających z ostatecznych decyzji Komisji kwot w tytułu odszkodowania lub zadośćuczynienia na rzecz osób pokrzywdzonych w procesie reprywatyzacji nieruchomości warszawskich.". W konsekwencji przyjętych rozwiązań legislacyjnych ustawodawca wprowadził także przepisy intertemporalne, zgodnie z którymi w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy [...] przekaże środki, o których mowa w art. 32 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 5 ustawy z dnia 17 września 2020 r.). Jak zatem sam ustawodawca uznał: "Gromadzenie środków na wypłatę powyższych świadczeń na rachunku bankowym oraz przyznanie prawa do zarządzania tymi środkami przez [...] należy ocenić w tej sytuacji jako powodujące konflikt interesów, a tym samym niecelowe. Przedmiotowa regulacja, przewidując przekazywanie środków pochodzących z egzekwowania należności wynikających z orzeczeń Komisji na rachunek Funduszu Reprywatyzacji, rozwiązuje omawiany problem konfliktu interesów, co może niewątpliwie przyczynić się do szybkości wypłaty tych środków, w drodze odszkodowań oraz zadośćuczynień dla pokrzywdzonych bezprawnymi działaniami lokatorów nieruchomości warszawskich." (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r.). Co równie istotne w tej sprawie, uchylony ustawą z dnia 17 września 2020 r. przepis art. 32 ustawy stanowił w pierwotnym brzmieniu, że dochody z tytułu świadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 31a oraz art. 39 ust. 3, należne [...]wykorzystuje się wyłącznie na wypłatę odszkodowania lub zadośćuczynienia, o którym mowa w art. 33. Przepis art. 32 ustawy został uchylony z dniem 20 października 2020 r. Od tego momentu w przepisach ustawy brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej dla uzasadnienia stanowiska, że należności, o których mowa powyżej, winny trafiać na rachunek Miasta [...]. Skarżący także nie wskazuje takiej podstawy, a zatem należy przyjąć, że jego stanowisko nie jest oparte na obowiązujących przepisach prawa, z nich bowiem wynika, że ewentualny obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia należy orzekać na rzecz Skarbu Państwa, a dokładnie na rachunek Funduszu Reprywatyzacyjnego, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (art. 56 ust. 2 ustawy o komercjalizacji). Sam natomiast Fundusz Reprywatyzacji został utworzony jako państwowy fundusz celowy, posiadający wyodrębniony rachunek bankowy (§ 2 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz. U. Nr 138, poz. 1160). Jak z kolei wynika z § 3 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 stycznia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania w zakresie wypłaty odszkodowań oraz udzielania dotacji celowych i pożyczek ze środków Funduszu Reprywatyzacji (Dz. U. poz. 60), podstawę do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy o komercjalizacji, stanowi ostateczna i prawomocna decyzja Komisji, o której mowa w art. 34 ust. 7 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267 oraz z 2020 r. poz. 1709). Wraz z dokumentami, o których mowa w ust. 1, Przewodniczący Komisji przedstawia dysponentowi Funduszu informacje i dokumenty niezbędne do dokonania wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2a ustawy (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzania z dnia 4 stycznia 2021 r.). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 ustawy, odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33, Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie (czyli osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę). Stosownie zaś do art. 34 ust. 7 ustawy, decyzja Komisji, o której mowa w ust. 1, od której nie złożono sprzeciwu, staje się ostateczna i prawomocna po upływie terminu do jego złożenia. Odpis takiej decyzji doręcza się z urzędu dysponentowi Funduszu Reprywatyzacji, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz. U. z 2023 r. poz. 343 z późn. zm.). Jak zatem wynika z powyższego dysponent Funduszu Reprywatyzacyjnego, który reprezentuje Skarb Państwa, na podstawie prawomocnych decyzji przekazanych przez Komisje zapewnia ich wykonanie poprzez wypłatę odszkodowań lub zadośćuczynień, o których mowa w art. 33 ustawy. Co ważne przepis art. 33 ustawy stanowi o Skarbie Państwa, a nie o Mieście [...], jako podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia. Stąd podmiotem, na rzecz którego ewentualnie winna być zwracana równowartość nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, jest właśnie Skarb Państwa. Fundusz Reprywatyzacyjny jest powołany do tego, aby zaspakajać ewentualne roszczenia osób pokrzywdzonych. Miasto [...] nie może być wobec tego beneficjentem tych należności, ponieważ te należności zaspokaja Skarb Państwa. Zdaniem Sądu, wynik analizy powyższych przepisów oraz uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 17 września 2020 r. tworzą spójny obraz jednolitej koncepcji jaką przyjął ustawodawca w tym obszarze, co dodatkowo, poza wynikami wykładni językowej, potwierdzają także wyniki wykładni funkcjonalnej, celowościowej oraz systemowej. Ponadto należy zauważyć, że w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wyraźnie użyto sformułowania "może nałożyć" obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. Takie zaś sformułowanie przepisu daje upoważnionemu organowi swobodę oceny, czy ma nastąpić jakieś działanie. Nałożenie obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia ma w związku z tym charakter fakultatywny. Oznacza to, że ustawodawca wyposażył Komisję w kompetencję do odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, poddając dyskrecjonalnej ocenie organu zasadność skorzystania z wymienionego uprawnienia. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak było podstaw do uzupełnienia decyzji Komisji z 31 sierpnia 2021 r., jak tego domagał się skarżący. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).