I SA/Wa 1045/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania radcy prawnego S. P., pełnomocnika J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., J. G., A. P., A. Ż., B. S., W. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Właścicielem nieruchomości był R. Ż. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1952 r., nr [...] nie przyznano dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że objęcie gruntu w posiadanie gminy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., wobec czego termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy upłynął w dniu 19 października 1948 r. Organ stwierdził, że wniosek taki nie został złożony. Po rozpoznaniu odwołania K. Ż., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wniosek pełnomocnika następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1952 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli faktycznie nie został złożony wniosek o przyznanie praw do nieruchomości, to oceniane w trybie nadzoru decyzje z dnia [...] lipca 1952 r. i z dnia [...] stycznia 1953 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W dniu 14 marca 2003 r. J. Ż. (następca prawny dawnego właściciela) wystąpił o ustanowienie wieczystego użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Prezydent Miasta W. (po rozpoznaniu wniosku złożonego dnia 14 marca 2003 r.) odmówił J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., J. G., A. P., A. Ż., B. S., W. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, iż w terminie prawem przewidzianym, następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowego gruntu złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Natomiast wniosek z dnia 14 marca 2003 r. nie odpowiada terminowi przewidzianemu zarówno w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak też ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie może być uwzględniony. Od decyzji odwołał się pełnomocnik stron zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia w posiadanie gruntów przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Oznacza to, że organ mógł przyznać prawo wieczystej dzierżawy lub nie, tylko po rozpoznaniu wniosku dotychczasowego właściciela. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę Miasta W. następowało na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Organ powołując przepis § 1 i 3 rozporządzenia wskazał, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie przez gminę ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w organie urzędowym Zarządu Miejskiego Miasta W. W niniejszej sprawie nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...] została objęta przez Gminę Miasta W. w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Zatem termin do składania wniosków o własność czasową mijał dnia 19 października 1948 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że zarówno w literaturze, jak i utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych powodujących wygaśnięcie roszczenia lub uprawnienia w przypadku jego uchybienia. Odnosząc się do wniosku dekretowego organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że właściciel, tj. R. Ż. złożył stosowny wniosek, albowiem wtedy już nie żył (zmarł 8 lipca 1939 r.). Brak jest również takiego wniosku złożonego przez jego następców prawnych. W piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z dnia 11 lipca 2007 r. stwierdzono, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Jest natomiast zapis dotyczący złożenia wniosku do nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr hip. [...], ale położonej przy ul. [...], przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, w imieniu R. Ż. Organ stwierdził, że wprawdzie przesłuchiwani w sprawie świadkowie J. S. oraz J. Ż. wyjaśnili, że wniosek dekretowy był składany (bez określenia daty jego złożenia), jednakże brak jest jakichkolwiek dokumentów na potwierdzenie tych okoliczności. Dlatego w ocenie organu II instancji decyzja Prezydenta Miasta W. jest zgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. w żaden sposób nie przesądza kwestii złożenia czy też nie złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Organ ten stwierdził jedynie, że orzekanie w sytuacji, gdy nie było stosownego wniosku, było działaniem bez podstawy prawnej. Na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. Ż., J. S., A. Ż., A. M., P. Ż., B. M., M. G., A. R., S. Ż. i C. Ż. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zarzucili: - naruszenie art. 1 i art. 7 Konstytucji RP przez działanie organu władzy publicznej poza granicami prawa oraz naruszenie prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), - naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zwłaszcza: • art. 110 k.p.a., bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wbrew ustaleniom prawomocnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadziło ustalenia stwierdzone tą decyzją, dotyczące złożenia wniosku przez byłych właścicieli o przyznanie im prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości (art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r.), • art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. przez to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżoną decyzję rozstrzygnęło w zakresie rozstrzygniętym już w decyzji prawomocnej z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, • art. 35 § 1, § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. przez załatwienie sprawy przez okres ponad 6 lat, • art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie zakazu rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść strony, dotyczy to zwłaszcza okoliczności związanej ze złożeniem wniosku przez strony o użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazali na błędy w ustaleniach faktycznych. Skarżący podnieśli, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone nierzetelnie i nie wszystkie dowody zebrane w sprawie były przedmiotem oceny organu. Skarżący wskazali, iż w aktach prawy znajduje się plik dokumentów, w tym pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 12 września 2006 r., w którym Urząd ten stwierdza, że w rejestrze złożonych wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku do gruntu przy ul. [...], ale na planszach zaznaczono, że taki wniosek został złożony. Skarżący zarzucili, że w aktach postępowania przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast znajduje się wiele dowodów osobowych, jak zeznania J. S., J. Ż. czy A. Ż., z których jednoznacznie wynika, że wniosek dekretowy był wielokrotnie składany przez K. Ż. i jej męża R. Ż. Dowody te nie zostały należycie przeanalizowane i wykorzystane. Takie działanie organu publicznego jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i poważnie narusza interes strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy również dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednakże tylko niektóre jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że organy nie odniosły się do istotnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym także do tych, na które skarżący wskazywali w odwołaniu. Organy ustaliły, że wniosek dekretowy co do nieruchomości hip. [...] nie został złożony, wskazując m.in. na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z 11 lipca 2007 r., z którego wynika, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul [...]. Jednakże organy nie ustosunkowały się do pisma tego samego organu z dnia 12 września 2006 r., z którego wynika, że: "w rejestrze wpływu wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul [...] hip. Nr [...], natomiast na planszach zaznaczono, że taki wniosek został złożony." Rozbieżności, co do treści obydwu pism nie zostały omówione w zaskarżonej decyzji. Organy nie wyjaśniły, czym były owe plansze, w których znajdowały się adnotacje o wpływie wniosków dekretowych, jakie dane podlegały w nich rejestracji i na podstawie jakich dokumentów, w jakim okresie czasu rejestracji dokonano i jaka była treść tego zapisu. Wprawdzie z pisma z dnia 12 września 2006 r. wynika również, że posiadane rejestry miały charakter pomocniczy, jednakże informacja ta nie dotyczy plansz i ich wartości dowodowej dla ustalenia faktu złożenia wniosku. Skoro kwestia złożenia wniosku dekretowego i data jego złożenia ma fundamentalne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, to brak odniesienia się w decyzji do tego dokumentu narusza art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Znamienne jest to, że organy powołując inne dokumenty, tj. pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego: z dnia 11 lipca 2007 r., z dnia 27 sierpnia 2003 r. oraz pismo archiwum Państwowego z dnia 30 sierpnia 2007 r., pomijają wyżej powołany dokument z dnia 12 września 2006 r. Ponadto wskazać należy, że w piśmie Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia 17 stycznia 1953 r.(k. 11 akt adm.) skierowanym do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w związku z odwołaniem K. Ż. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1952 r. stwierdzone zostało, że "podanie o przywrócenie terminu do zgłoszenia wniosku o własność czasową winno być załatwione odmownie". Może to oznaczać, że wniosek został złożony, lecz z przekroczeniem terminu albo, że nie został złożony, a złożono jedynie wniosek o przywrócenie terminu bez złożenia właściwego wniosku dekretowego. Powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione w kontrolowanych decyzjach. Ocena pisma z dnia 17 stycznia 1953 r. oraz zapisów na planszach może mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy wniosek dekretowy był złożony, przez kogo i w jakim terminie, czy też nie był złożony. Niezależnie od powyższych uchybień wskazać należy, że organ I instancji nie objął rozstrzygnięciem jednego ze spadkobierców byłego właściciela, tj. S. G. Jest on spadkobiercą po W. F., który z kolei jest jednym ze spadkobierców po M. P. F., spadkobierczyni byłego właściciela R. Ż. Wprawdzie organ w uzasadnieniu decyzji wymieniając strony postępowania wskazał też S. G. jako stronę, jednakże nie znajduje to odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu. Istnieje zatem w tym zakresie rozbieżność między osnową decyzji a jej uzasadnieniem. Ponadto uszło uwadze organów, że J. Ż. występował w postępowaniu administracyjnej w podwójnej roli, tj. w imieniu własnym, jako strona postępowania oraz w imieniu pozostałych spadkobierców jako ich pełnomocnik na podstawie złożonych do akt pełnomocnictw notarialnych. Działając w imieniu własnym J. Ż. ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego S. P., co wynika z pełnomocnictwa z dnia 5 października 2000 r. złożonego do akt administracyjnych. Również z wniosku z dnia 14 marca 2003 r., złożonego przez radcę prawnego S. P. wynika, że działa on tylko w imieniu J. Ż. Jednakże organy obydwu instancji doręczyły decyzje jedynie radcy prawnemu S. P., pomijając pełnomocnika pozostałych spadkobierców. Brak doręczenia decyzji stanowi przesłankę wznowieniową i chociażby z tej przyczyny skutkuje uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. W pozostałym zakresie zarzuty skargi są chybione, albo przedwczesne. W szczególności niezasadny jest zarzut skarżących, że organy rozpoznając wniosek dekretowy związane były decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. w zakresie ustaleń, co do złożenia wniosku dekretowego. Podstawą stwierdzenia nieważności było ustalenie, że przepis art. 7 dekretu nie przewiduje możliwości działania organów administracji z urzędu. Organ nadzoru nie rozstrzygnął, czy wniosek dekretowy został, czy też nie został złożony, co wynika wprost ze stwierdzenia warunkowego zawartego w uzasadnieniu tej decyzji: "jeśli faktycznie nie został złożony wniosek". Nie można podzielić zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, z tej przyczyny, że niniejsza sprawa rozpatrywana w postępowaniu zwykłym jest inną sprawą niż rozstrzygana w postępowaniu nadzorczym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Co do zarzutu naruszenia art. 35 i 36 kpa, należy wyjaśnić, że nie może być on przedmiotem oceny w tym postępowaniu, jako że przedmiotem sprawy nie jest bezczynność organu. Skarżący mieli możliwość zwalczania przewlekłości postępowania, jeżeli uznawali, że nie przestrzegane są ustawowe terminy załatwienia sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 dekretu i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należy uznać, że zarzut ten jest przedwczesny. Dopóki nie zostanie ustalone czy wniosek dekretowy został złożony, czy też nie został złożony, to nie sposób ocenić, które przepisy prawa materialnego będą w miały w sprawie zastosowanie. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają oceny materiału dowodowego w zakresie wyżej omówionym oraz zapewnią udział w postępowaniu wszystkim stronom.